【关键词】伟大博弈伊朗核问题战略三角
伊朗核问题曝光以来,敦促伊朗停止敏感的浓缩铀生产是国际社会的重大任务。尽管欧盟、中国、以色列也是对于解决伊朗核问题发挥重要作用的国家,但美国和俄罗斯是决定伊朗弃核的最重要力量。美国在敦促伊朗弃核问题上最积极,武力威胁和严厉制裁是美国的两张王牌。同时,美国也是决定欧盟和以色列对伊朗核政策的立场的关键因素。俄罗斯同样肩负着让伊朗弃核的国际责任,但俄罗斯不同意使用武力和严厉制裁的解决方式。美俄两国的竞争与合作是国际社会敦促伊朗弃核的关键因素。但是弃核最终取决于伊朗,伊朗将根据外部压力和国内政治生态的变化来决定核发展的方向。因此,俄罗斯、美国和伊朗将是最终决定着核问题未来走向的关键国家。
一、美俄的“伟大博弈” 与伊朗核问题
因为伊朗核问题将最终取决于俄罗斯、美国和伊朗的三边关系。在这三边关系中,美俄双边关系是决定性因素,而美俄的战略竞争是两国关系的主流。相对冷战时期,伊朗的实力和外交战略都发生了重大变化,这使得伊朗不再成为美俄战略争夺的附庸或牺牲品,从而为三边关系注入了新的元素。伊朗的实力增长让美俄伊三国的互动趋于平衡,这是伊朗寻求独立的外交政策的基础。伊斯兰革命后独立的外交政策取代了伊朗传统的第三方外交,即通过倚重同大国结盟来维护国家的独立稳定。
(一)从伟大博弈到“新伟大博弈”。长期以来,地缘冲突是决定美国与苏联(俄罗斯)两国关系的重要因素。美国同苏联(俄罗斯)的竞争是海权国家英国与陆权国家俄国(苏联)的“伟大博弈”的继续。二战之后,美国取代衰落的英国充当起遏制苏联的任务。美苏竞争构成了冷战的主要内容。美国通过签署条约的形式,在东亚、东南亚、中东、西欧构筑了完善的包围圈来遏制苏联。1958年的伊拉克革命和1979年的伊斯兰革命让美国的遏制网络一度出现了缺口,但美国的条约体系和包围圈总体完好。1979年苏联试图通过入侵阿富汗来突破美国的遏制防线,但侵略却成为加速苏联崩溃的重要因素,冷战最终以苏联的解体而告终。
冷战后,压缩与维护俄罗斯的战略空间成为美俄战略竞争的主要内容。除了波罗的海国家,外高加索—里海—中亚都成为美俄极力争夺的区域。这一地区同传统的中东也被称作“大中东”(the Great Middle East)。美国同俄罗斯的博弈演变成为“新伟大博弈”(new great game)。 美国总统克林顿和小布什在遏制俄罗斯问题上不遗余力。克林顿在外高加索中亚地区推行遏制俄罗斯和伊朗的政策。小布什发动了两场战争和三次颜色革命并实现了美国在中亚驻军。同时,乌克兰等国反对俄罗斯控制其融入西方的政策也为美国提供了重要机遇。美国积极支持乌克兰等国加入北约和欧盟。这些都对俄罗斯的地缘战略造成极大冲击。对此,俄罗斯开展了一系列反制行动,美俄“新冷战”似乎再次浮现。但是,美国难以单方面在这一地区维持对俄罗斯的强势。由于俄罗斯的有效反制,美俄竞争的天平逐渐向俄罗斯倾斜,美国由战略进攻转到了战略收缩。
(二)伊朗在美俄伊战略三角中的地位。在美苏战略竞争过程中,伊朗一直充当着重要角色。美苏伊三国曾经是中东地区最重要的战略三角。二战后美国开始介入中东事务,美国把伊朗作为反对苏联的战略支柱。美苏伊呈现美伊联盟对抗苏联的局面。这一阶段从1953年美国策划政变直到1979年巴列维国王的统治被伊斯兰革命推翻。霍梅尼时期,伊朗倡导“不要东方也不要西方”的光荣孤立政策,同时与美苏两大国交恶,结果在美苏两国的共同遏制下在两伊战争中失利。
冷战之后,伊朗先后被美国冠以“无赖国家”和“邪恶轴心”的恶名而加以遏制。美国在中亚地区苦心经营,目的在于能够同时遏制俄罗斯和伊朗。在前任克林顿对两者进行经济遏制的基础上,小布什总统在军事上跃跃欲试,发动了阿富汗战争。这场战争加上美国在波斯湾进行的伊拉克战争,形成了对伊朗南北夹击的态势。在相当程度上,冷战后美俄伊三国关系就是美国遏制俄伊的过程。
美国在中亚的布局让俄伊两国同时感到了来自美国的威胁,迫使俄罗斯和伊朗走向合作,通过消除隔阂来应对外部压力。1989年伊朗总统拉夫桑贾尼访问莫斯科,为伊苏(俄)两国关系揭开了新的篇章。经贸联系、武器贸易、核能合作已经成为维系俄伊两国的重要纽带。因此在美俄伊三边关系中,呈现出这样的局面:美国同俄罗斯存在战略冲突,美国同伊朗严重敌对,而伊朗和俄罗斯关系保持友好关系。而由于美国的实力优势,美国同时对俄伊两国构成遏制。
这种关系有点类似1949-1960年时期的美苏中战略三角关系。学者劳威尔•迪特默(Lowell Dittmer)将其归为稳定婚姻三角关系(stable marrige triangle)。其特点是三个国家只有两个国家关系密切,它们同第三国严重敌对。第三国对这两个国家的敌对和威胁是两个国家关系密切的重要外部条件。美国和俄罗斯的“新冷战”,反映了美俄之间的战略对立。美国又同伊朗严重敌对,尽管奥巴马政府不断向伊朗作出改善关系的示好表态,但是美伊双方均缺乏实质性举动。
二、美俄在伊朗核问题上的表现
伊朗核问题为美俄伊三边的战略互动提供了新动力。对核扩散的恐惧和借助核问题打击宿敌的考虑,让美国积极参与到伊朗核问题的解决过程之中,这同冷战后美国遏制俄罗斯和伊朗的战略一脉相承。美国的参与又对俄罗斯和伊朗的双边关系产生了重要影响。
(一)伊朗核问题对三角关系的意义。伊朗核问题的出现恰逢美国小布什总统发动伊拉克战争之际,核问题为美国压制伊朗、维护反核扩散提供了口实。尽管伊朗反复重申自己的核活动完全出于和平目的,但美国指责伊朗是以民用核能为幌子发展核武器。美国小布什政府多次明确警告和威胁伊朗。奥巴马政府在武力威胁方面相对收敛,但也表示将保留解决伊朗核问题的所有选择。
伊朗核问题对美俄战略竞争的意义在于:伊朗是美俄竞争的关键国家。核问题能够成为美国向伊朗施加压力的理由,从而让核问题服务于美国的中东中亚战略。若通过武力威胁和制裁达到让伊朗弃核的结果,那么就消除了美国的心腹大患。如果严厉制裁能够让现在的反美政权难以为继,让反美的伊朗转变为亲美的伊朗,那更是美国的胜利。倘若这样,美国就能够将乌克兰、格鲁吉亚、阿塞拜疆、阿富汗、吉尔吉斯斯坦、伊拉克、伊朗连成一片,构建围堵俄罗斯的紧密防线,彻底阻塞俄罗斯进入黑海、地中海和波斯湾的通道,实现美国战略家布热津斯基的预言。
对俄罗斯来讲,伊朗是俄罗斯确保南翼安全仅存的国家。在美国的遏制防线不断收紧情况下,维持同伊朗的紧密关系,不让伊朗落入美国囊中,对俄罗斯至关重要。美国夺取伊朗的远景对俄罗斯将是一场噩梦。核问题、国际安全等借口丝毫不能减轻俄罗斯对美国的戒备。为此,俄罗斯反对将伊朗核问题政治化并作为打压伊朗的借口,强调伊朗应当充分合作,消除国际社会对伊朗核问题涉及扩散隐患的忧虑,反对美国等国家对伊朗进行军事威胁和严厉制裁。另一方面,俄罗斯与美国在伊朗核问题上也存在着共同利益。首先,拥有核武器的伊朗对美国和俄罗斯的国家安全都构成损害。伊朗拥有核武器将意味着俄罗斯新增一个核邻居。而伊朗中程战略导弹的发展,对俄罗斯也会构成一定的威胁。对美国来讲,拥有核武器的伊朗将沉重打击美国的反核扩散战略,使美国保持伊朗弱势的政策归于失败。其次,伊朗拥有核武器将破坏冷战后美国所构建的的反核扩散国际规范,这将冲击美国充当国际规范维持国的地位。因此遏制伊朗的核进程具有重要意义。
(二)美俄在伊朗核进程中的表现。美俄两国在伊朗核问题上的既竞争又合作关系,恰恰反映了美俄的利益交错。从核问题现有的发展历程看,美国对伊朗的核政策经历了从军事打击——制裁——和解的过程。这种变化更多的是美国被迫采取的被动调整,即单边的武力威胁不能奏效,就采取多边制裁,多边制裁难以奏效,就尝试接触伊朗,谋求伊朗同意弃核。美国这种前倨后恭的立场反映了伊拉克战争后美国难以通过武力解决核问题,转而采取倚重多边力量谋求弃核的思路。俄罗斯对伊朗的政策思路也十分清晰,目的就是消除或减小外部压力可能对伊朗造成的侵害,无论这种压力是武力威胁还是严厉的经济制裁。在相当程度上,俄罗斯已成为防范美国侵害伊朗的最后屏障。
美俄双方的重要分歧主要体现在以下几个方面:
第一,在把核问题提交安理会问题上,从2002年底到2003年9月,美国指责伊朗在核活动上的隐瞒,反映了伊朗发展核武器的野心。小布什政府积极呼吁将伊朗核问题提交联合国安理会并进行严厉的制裁;俄罗斯则强调伊朗核问题应当在国际原子能机构框架下解决,反对轻易将核问题提交联合国安理会。呼吁伊朗尽快澄清国际原子能机构提出的有关浓缩铀等重大问题。 国际原子能机构理事会成员国于2005年9月24日通过了向安理会报告伊朗核问题的决议,俄提出,应当留出充分的时间让国际社会就伊核问题进行磋商。
第二,在冲突可能激化时,俄罗斯采取扬汤止沸的方法防止事态升级。突出的实例是2006年2月,伊朗同美欧的关系因伊朗恢复浓缩铀生产而骤然紧张,美欧极力要将核问题提交安理会。在这种情况下,俄罗斯提出筹建国际浓缩铀中心的建议。这个建议的核心,是将伊朗的浓缩铀研发和生产转移到俄罗斯境内的国际浓缩铀中心,由该中心保障伊朗核能发电所需要的低浓缩铀并负责回收可能存在扩散倾向的核废料。
第三,在制裁伊朗问题上,美国强调,如果伊朗不服从国际社会的呼吁,将采取严厉的制裁。美国前副国务卿约翰•博尔顿表示,伊朗如果拒绝联合国决议,将受到有形而痛苦的后果(tangible and painful consequences)。现任国务卿希拉里•克林顿也表示要对伊朗进行致残的制裁(crippling sanctions)。俄罗斯则强调通过谈判等和平方式解决核问题,强调制裁不是目的,而是解决问题的手段,反对美国严厉制裁伊朗。
第四,在军事打击伊朗问题上,小布什、奥巴马都曾表示美国将保留军事手段解决伊朗核问题;但是俄罗斯坚决反对军事打击,普京曾表示俄罗斯不能容忍武力打击伊朗。同时,在美国和以色列对伊朗进行军事打击的威胁升级的情况下,俄罗斯通过向伊朗出售29套道尔-A1型防空导弹来加强伊朗的防空能力,以降低美以打击伊朗的可能性。俄伊两国还签署了俄向伊出售更先进的S-300型导弹的合同,俄罗斯极有可能根据时局的变化来确定交付的时间。普京于2007年10月访问德黑兰时表示,如果一方遭受袭击,另一方将在国际法和联合国框架下解决纠纷并不得向侵略者提供任何形式的帮助。
可以看出,美国和俄罗斯在伊朗核问题上的态度基本截然相反。尽管拥有核武器的伊朗对美俄的国家安全都构成负面影响,但两国的反应截然相反。美国坚决不能容忍伊朗拥有核武器,而俄罗斯基本上能够容忍。美国为了解决核问题,不惜采用武力威胁。但是俄罗斯不能容忍美国借核问题搞掉伊朗,并通过采取提高伊朗军事实力的方式打消美国的念头。从发展上看,美国担心夜长梦多,担心伊朗核问题拖得越久越难解决,对自己越不利;俄罗斯基本认可核问题现状的持久化,因为美伊对峙将会将伊朗推向俄罗斯。总之,美俄两国的两极立场让伊朗核问题难以通过多边的方式加以解决。
三、美俄对峙中的损益
(一)俄罗斯在“稳定婚姻”的战略三角中的优势。俄罗斯支持伊朗的举动激起西方媒体宣扬俄伊会组建战略同盟的猜测,但俄伊两国距离建立同盟还相当遥远,外交取向的差异不太可能让两国轻易组成对抗美国的联盟,两国的关系充其量是共同抵制外部威胁型的关系。而且俄罗斯与美国的对峙并非为伊朗免费提供,俄罗斯实际是在伊朗核博弈中谋取自己的利益。美俄能够凭借在“稳定婚姻”的战略三角中的最有利地位谋利。美伊两国的立场越是针锋相对,俄伊关系将愈紧密,伊朗也越有求于俄罗斯,而美国为获得多边的支持也会迎合俄罗斯。这样,俄罗斯成了美伊对抗的最大赢家:
第一,对俄罗斯来讲,维持伊朗的独立与完整的意义大于伊朗核问题本身。维护伊朗的独立与完整,就能避免让美国将伊朗纳入囊中,使美国围堵俄罗斯的期望落空。这对于保护俄罗斯的南翼阵线至关重要。这是俄罗斯在伊朗(核)问题中的最大战略利益。对伊朗的这种战略关切甚至可以追溯到1921年《苏伊友好条约》,该条约规定,为了保证避免让波斯(伊朗的旧名)成为反对苏俄的阵地,在伊朗出现政局不稳和外部干涉的情况下,苏俄有向伊朗出兵的权力。
第二,俄罗斯能够利用三边关系的独特优势进行寻租(rent-seeking)。由于俄罗斯是美国寻求国际多边支持中绕不开的世界大国,而美俄在核问题上两极分化,美国必然选择协调彼此在其他领域的让步以换取俄罗斯在伊朗核问题上的支持。由于俄罗斯是伊朗在核问题上最坚定的屏障,外部压力又鼓励俄伊两国的战略接近,因此俄罗斯能够从伊朗那里获得更多益处。经贸方面,两国在经贸能源合作等方面的合作日益广泛。目前,俄罗斯是唯一同伊朗保持公开核合作的国家,俄罗斯与伊朗签订的布什尔核电站项目所涉及的金额高达8亿美元。伊朗还是俄罗斯第三大武器进口国。这样,俄罗斯就获得了在美国、伊朗两边谋取实利的地位。
第三,美国和伊朗之间的核对立提高了俄罗斯在国际斡旋和谈判中的地位。美国和伊朗为了让俄罗斯站在自己一边,必然争相协调同俄罗斯的立场,以期在制裁等问题上获得有利于自己的结果。这使得莫斯科成为各国造访的中心。俄罗斯的立场将成为决定核问题发展的关键因素。
(二)伊朗受益。伊朗是美俄战略竞争的另一个受益者。第一,伊朗同俄罗斯在民用核能上的合作基本上沿着有序健康的道路发展。核问题曝光后,俄伊两国的核能合作虽不时发生摩擦,但基本上仍取得了阶段性的成功。伊朗的布什尔核电站接近完工。两国很可能由此开展新的核电项目。这为伊朗建设与核相关的基础设施、积累核能技术、培养科技力量提供了有力的支持。
第二,美俄战略竞争是伊朗艾哈迈迪-内贾德政府的核冒险取得成功的宏观原因。自从2005年8月上台后,艾哈迈迪-内贾德政府不断挑战国际社会的底线,先后恢复了铀转化和铀浓缩的研发和生产。目前伊朗基本上掌握了(低)浓缩铀的研发和生产技术,为伊朗成为准核国家奠定了基础。为了让伊朗暂停敏感的浓缩铀生产,安理会先后通过了制裁伊朗的3个决议,但由于决议是安理会根据大国的综合意志所决定的,而俄罗斯同美国在核问题上的分歧让安理会难以通过严厉制裁伊朗的决议。目前所通过的制裁决议更多具有呼吁色彩,并未对伊朗的核发展产生实质性的影响。美俄的分歧与竞争成为伊朗在核问题不断突破的外部因素。第三,同核问题相伴而生的是伊朗的国家成长。伊朗在同美国的反遏制斗争中积累了丰富的经验。伊朗的民主政治虽饱受西方非议,但在解决政权合法性方面发挥着积极作用。伊朗的经济因为油价暴涨和产量的提升得以加强。国际油价的暴涨为伊朗带来了数百亿美元的溢价收益,伊朗的石油产量和出口基本接近历史上的最高水平。伊朗同土库曼斯坦等国的能源联系也在加强。外交上,核问题并没有让伊朗同沙特、科威特等国的良好关系受到严重影响,相反,伊朗的什叶派影响力不断攀升。总之,伊朗实力基本上呈现不断攀升的态势,尽管这不足以改变美俄伊三边的基本关系,但至少向着有利于伊朗的方向变化。
(三)美国在战略三角关系中的困境。美国在战略三角中的困境在于,美国在同俄罗斯存在战略冲突的同时,与伊朗严重对立。如果美国处于绝对强势而且不需要借助多边力量的支持,维持这种关系丝毫没有问题。但伊拉克战争后,美国对于中东和中亚的地区问题已经难以通过单边方式解决,美国在战略三角中的劣势已经十分明显。
美国在这一战略三角中需要解决的问题是:第一,制止俄罗斯在美伊之间两边寻租谋利的行为。俄罗斯凭借在战略三角中的有利位置,既能够同美国讨论制裁伊朗,也能够同伊朗进行经济和核能合作,而且可以在两边相互讨价还价。第二,解决美俄对立而伊朗谋利的问题。俄罗斯已经成为伊朗防范制裁和军事打击的大国屏障。伊朗正是凭借俄罗斯屏障和美俄竞争带来的外交空间,进行浓缩铀的研发和生产。美国如果想有效解决这一问题,必须想办法突破俄罗斯的障碍。
美国克服美俄对立、伊朗受益的方法在于:
第一,让核威胁的共识超越美俄的战略分歧与冲突。这需要建立克服两国分歧的机制。但是美国需要做的事情很多。美国需要切实做出善意举动,从而舒缓俄罗斯对美国进军中东和中亚的敌对情绪,切实缓解俄罗斯对美国鼓励乌克兰、格鲁吉亚等国加入北约和欧盟的忧虑。尽管奥巴马宣布在东欧地区停止部署反导弹体系,但这更容易被人理解为美国因为俄罗斯抵制而采取的应急措施。而美国一旦恢复了实力,又会重新走上遏制俄罗斯的道路。
第二,接触伊朗,同伊朗和解。这是美国解决上述困境的另一把钥匙。它能够打通美俄敌对的困局,让美伊俄战略三角关系朝着对美国有利的方向发展。但是美国需要决定接触的性质是策略性的还是战略性的。如果仅仅把接触作为让伊朗弃核的激励机制,那么一旦伊朗实现弃核,接触政策也将宣告终止。如果是后者,那将意味着美国彻底放弃长期坚持的敌视和遏制伊朗的政策,真诚地谋求美伊关系的改善。无论是哪一种,奥巴马的接触政策都将会引起极大非议。这也是奥巴马政府虽然多次表态但难以做出实质动作的重要原因。
四.未来的发展趋势
从未来发展看,不排除存在影响伊朗核进程的外在因素。而以色列最有可能成为这一干扰因素。以色列曾多次表示,如果国际社会不能遏制伊朗的核威胁的话,以色列将依靠自己力量遏制伊朗。 尽管如此,以色列因素仍同战略三角密切相关,它的军事打击在根本上取决于美国的战略约束和俄罗斯对此的反应。美俄伊三边关系的变化仍是核问题发展的关键。
(一)美国改善同伊朗的关系。在伊朗核问题上,目前美国的政策基点仍然过分关注伊朗的潜在核威胁,强调拥有核武器的伊朗是美国最大的安全威胁。小布什在解决核问题上乏善可陈,奥巴马承担着美国战略调整的艰巨责任,他极可能是调整的倡导者,而不是完成者。奥巴马政府在伊朗问题上的调整基点应当包括:第一,正确认知崛起的伊朗。不管美国承认与否,伊朗都是美国难以忽视的地区大国。美国需要重新认识伊朗及其在地区中的作用。30年的遏制和敌对并未让伊朗变得弱小反而更加强大。伊朗不应当成为美国轻言动武的国家。相反,美国应当在国际上和地区内给伊朗一个适当的地位。第二,身份认同对伊朗核问题将具有特殊的意义。美国不愿伊朗拥有核武器是建立在美伊敌对的基础之上。如果将前提改变为美伊友好,情况可能会发生根本性的变化。因此,通过改善关系来改变伊朗的身份认同,比改变伊朗的核取向更有意义。不管怎样,奥巴马政府都存在着改变对伊政策的诉求。至于是直接把接触作为对伊新政策,还是采用遏制加接触政策(congagement),需要具体的权衡。
(二)现状持续化。如上所述,俄罗斯是最大的受益者。从国家理性的角度考虑,俄罗斯期望伊朗核问题的现状持续化,以及美伊敌对关系的维持或加强。只有这样,俄罗斯才能更长久地从三边的战略关系中受益。但是美伊关系的确存在着变化的可能,无论是美国还是伊朗都掌握着变化的主动权。在维持现状问题上,俄罗斯除了军事合作和核能合作之外,能够运用的政策工具相当有限。美伊两国关系改善将直接减少俄罗斯的收益。只要伊朗不过分倒向美国,走到上世纪50-70年代的美伊结盟,俄罗斯是可以接受的。在可预见的未来,美伊朝着和解方向的战略互动不会太快。毕竟美伊两国敌对的时间过长,两国在核问题上的立场针锋相对,急剧改变两国政府的现有政策具有相当的难度,而且让两国民众适应政府的政策变化也尚需一定的时间。从这方面看,局势的缓慢变化对俄罗斯有利。
(三)争夺伊朗。未来局势的第三种变化是美俄两国竞相拉拢伊朗。如果美俄两国期待三边关系朝着有利于自己的方向发展,那么美俄两国会把改善同伊朗的关系作为政策首选,而把伊朗是否拥有核武器列为次要考虑因素。这种政策的目标是让伊朗站在自己一边。对伊关系将取代核武器成为影响美俄伊三边关系的变量。伊朗将成为美俄两国争夺的焦点。从目前来看,俄罗斯的现有政策接近这种趋势,即俄罗斯宁愿选择有核但反美的伊朗,也不愿选择无核但亲美的伊朗;而美国的政策也在调整之中,开始强调美伊关系的改善,如果美国将美伊关系置于核武器之上,那么美国也愿意选择有核但亲美的伊朗。这样,争夺伊朗就成为现实了。
