1911年，美国工人出身的泰罗（ F.Taylor ，1856-1915）发表《科学管理原理》一书，标志着管理科学发展史上的重要阶段-科学管理（又称“泰罗制”）的诞生。科学管理的中心问题是提高劳动生产率，主要方法是标准化（制定合理的日工作量，使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，在标准化的工作环境中操作）以及采用刺激性的工资报酬制度（即制定合理的工作定额，实行差别计件制，完成任务正常报酬、未达到标准低酬、超标准高酬）。科学管理一经产生，迅速在美国许多企业得到广泛应用。为配合科学管理的应用，标准成本（standard cost）、预算控制（budget control）、差异分析（variance analysis）等专门方法于是引进到成本会计体系之中。1922年著名学者麦金西的《预算控制》一书问世，该书较为系统地阐述了实行科学的预算控制方面的问题。在1922年美国全国成本会计师协会第三次会议上，还以《预算的编制和使用》为专题展开研究，这次会议的研究成果不仅把对有关“预算控制”方面的内容引向深入，而且掀起了1923年至1929年全美会计师与工程师协同研究预算控制问题的高潮。这些表明，预算作为一种管理方法在二十世纪二十年代初已经产生。 “实际上到1925 年，所有管理会计实践已经得到了发展：为人工、材料和制造费用设置了成本帐户；为现金、收入和资本编制了预算；弹性预算；销售预测，标准成本，差异分析，转移价格和部门业绩的评价，这些实践已经展示企业发展的复杂性和管理人员对信息的需求。”美国著名的管理会计学家罗伯特。S. 卡谱兰在其名著《管理会计的兴衰》中的这句话就是当时预算管理实践以及其他管理会计实践的概括总结。但是，应当指出，由于当时企业环境相对稳定，市场基本处于卖方市场，企业之间竞争不激烈，所以预算的职能主要是控制，故当时将预算这种管理方法称为“ 预算控制（budget control）”。
目前，国内外企业广泛应用的全面预算体系完全脱胎于20世纪的预算控制方法，笔者称之为传统全面预算。虽然较之于早期的预算控制在体系上更严谨、更完整，但就当今企业环境来讲，具有明显的局限性：
1 、传统全面预算没有战略导向。传统全面预算具体由经营预算、财务预算和长期投资（资本支出）预算三部分构成。首先它以长期销售预测或目标利润为依据，编制资本支出预算和经营预算，而经营预算则以销售预算为起点，按照以销定产原则进行编制，最后，根据资本支出预算和经营预算编制财务预算。由此我们不难发现，传统全面预算忽视了战略的存在，它假定企业未来继续生产原有的产品并且未来产品的销售是可以预测的，在此基础上，以销售预测或目标利润为依据，编制资本支持预算、经营预算和财务预算，以保证未来的生产能力满足市场对生产的要求，并用以控制经营活动和财务活动，保证资金的有效筹措和使用，实现目标利润。这显然是在企业外部环境相对平稳，市场竞争不很激烈，企业单纯以实现利润最大化为目标下的逻辑。在当今企业高度重视竞争优势和战略管理的形势下，这种逻辑失去了存在的基础。
2 、传统全面预算编制依据片面。传统全面预算编制依据是长期销售预测或目标利润。从当今企业竞争环境来看，这是非常片面的，在实践中会各企业带来严重的不良后果。主要是可能引发短期行为，不利于对企业长期竞争优势的培育和维护。
3、传统全面预算中的成本预算缺少坚实基础。成本控制是全面预算管理的重要内容。在成本预算的编制上，传统全面预算对于产品的直接成本按照标准成本进行确定，而对于制造费用以及销售管理费用，则没有严格的标准或编制基础。这在企业产品直接成本在事实上为主要成本（prime cost），而制造费用以及非制造成本比重很低的历史条件下是可行的。但是，随着知识经济的发展，在高级制造系统下，据美、日成本资料显示，成本构成中直接材料所占比重不足20%，工资所占比重不足10%，其余大部分为知识资源的消耗和一般费用的消耗。由于大量的费用失去了预算的基础，给预算的科学性带来了严峻的挑战。
正因为传统全面预算存在的上述问题，从而给企业的预算管理实践带来了严重的影响。据国外资料介绍，美国有60%的企业没有将预算与战略联系起来。通用电气的原首席执行官曾严厉抨击预算在企业中的功能：“预算是美国企业的致命伤，它根本不该存在。预算的设定无异于划地自限。根据预算流程，通常只能得到每个人的最低产出，因为人人都企图讨价还价而将预算数字压低”。
二、战略导向全面预算的基本特征
如何克服传统全面预算的缺陷？笔者认为应当以战略导向全面预算取而代之。所谓战略导向全面预算，是具有如下三个特征的全面预算。
（一）以战略为导向
战略是实现企业长期目标、增强企业竞争优势的基本策略方法。企业成败关键看企业有无正确的战略。战略是导向，战略错了，企业内部工作效率越高，结果可能偏离企业目标更远。因此，西方企业认为“做对的事情”（do the right things）比“把事情做对”（do the things right）更重要。故企业内部经营管理要以战略为导向。企业战略主要包括总体战略和竞争战略。总体战略有发展战略、维持战略、收获战略和收缩战略；基本的竞争战略包括总成本领先战略、差别化战略和集中一点战略。战略的执行需要通过预算保证资源的落实和通过预算对战略执行的财务结果实施控制。不同的战略对预算的要求不同，因而预算也必须以战略为导向才能对战略起到支持而不是相反的作用。
（二）以平衡记分卡为依据
所谓“平衡计分卡”（balanced scorecard，又译为“平衡记分卡”、“综合记分卡”），简单地说就是根据企业的战略目标和战略要求而精心设计的指标体系，它既是一种革命性的绩效评价系统，也是一个有效的战略管理系统。这个指标体系具有如下特点：
1、多维性。该指标体系由财务、顾客、内部业务流程、员工学习与成长等相互联系的四个维度的指标构成。
财务维度：从财务角度衡量企业的指标。财务指标是反映企业经营效益的指标，它包括活力能力、收益增长率、经济增加值等。
顾客维度：从顾客角度衡量企业的指标。这类指标主要有顾客满意度、顾客忠诚度、市场份额、市场获得率等。
内部业务流程维度：从企业内部业务流程角度衡量企业的指标。属于这类的指标有流程的有效性、流程效率、周期、成本、适应性等。
员工学习与成长纬度：从员工学习与成长角度评价企业的指标。包括高学历员工比例、员工生产力、员工满意度、员工建议、培训时数、开发领先能力等。
2、平衡性。传统企业业绩评价仅采用财务指标进行。财务指标虽然是重要的业绩评价指标，但是它是一个滞后指标，是企业过去行为的结果，而不能揭示企业未来将企业的发展潜能，而且单纯以财务指标来评价还可能造成经营上的短期行为。平衡计分卡则将企业的评价指标拓展为四个方面，很好地平衡了财务绩效指标与非财务绩效指标、滞后绩效指标与前置绩效指标以及企业内外群体之间的关系，使企业业绩得到全面的评价。
3、因果性。平衡记分卡四个方面的指标之间具有很强的因果关系。具体讲，就是员工学习与成长指标支撑内部业务流程指标；内部业务流程指标支撑顾客指标；而顾客指标又支撑财务指标；最后，财务指标的持续增长又为员工的学习与成长、内部业务流程的改善提供经济保障。一环扣一环，后浪推前浪，最终使企业走上良性发展的轨道。
4、战略性。平衡记分卡的战略性表现在：第一，指标体系的制定要以企业远景和战略为导向；第二，它既注重对结果指标的衡量，同时也注重对企业未来长远发展起决定因素（领先指标或企业成功的驱动因素）的衡量；第三，企业战略管理的关键在于培养核心竞争力，而在知识经济时代，企业核心竞争力就表现在员工的学习与成长以及内部业务流程的不断革新，而平衡记分卡对企业的业绩评价恰好抓住了这个关键。
平衡记分卡可图示如下：
预算编制为什么要以平衡记分卡为依据？主要原因是，企业战略目标和战略具有很强的概括性，虽然预算编制要求以战略为导向，但预算的具体确定却不能直接以战略为依据。而平衡记分卡则是企业战略目标和战略的具体化，预算如果符合和支持平衡记分卡指标的目标和措施，则最终将对企业的战略目标和战略的实现产生积极作用。因此，预算编制应以平衡记分卡为依据。这种以平衡记分卡为依据的预算编制方法可称为“平衡记分卡驱动预算程序”。
