本文试图从农村税费改革对乡镇财政的影响开始切入，就农村税费改革对乡村政治、社会的发展的影响作用，做一初步探讨，以期引起人们的注意。
一、乡镇财政的规范化
客观而言，农村税费改革进一步规范了乡镇财政的收支和管理。在农村税费改革之前，乡镇财政收入基本上由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成 ，“国家预算内部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的乡镇企业所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车辆使用牌照税、契税和其他收入。国家预算外部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的农业税附加、农村教育经费附加、行政事业单位管理的预算外收入，以及一些按照国家规定征收的公用事业附加。自筹资金部分，包括乡（镇）政府按照国家规定征收的自筹收入，但不得随意摊派” 。其收入分别纳入各自的支出范围。
过去的乱集资、乱摊派和乱收费主要发生在预算外和自筹资金部分，尤其是自筹资金一块更是难以控制。迄今为止，谁也无法对自筹资金和预算外收入进行比较全面的统计，甚至其中有许多收入根本就没有进入乡镇财政收入的帐户。由于它的非规范性，一些研究者将乡镇财政的自筹资金收入称之为“非正规收入”、“制度外收入”或“非规范收入”，有的则将其与预算外收入一起称作“非预算收入”（off-budget revenue） 。从少数个案分析来看，樊纲认为，1994年，“非规范收入”平均相当于地方预算内收入的30%（占全部地方公共收入的23.1%）。根据谭秋成的研究，预算外收入和自筹资金占乡镇财政收入的比重是逐渐递增的，1986年还只有11.83%，1992年增至28.54%，1996年则上升到35.42%。
一般来说，纯农业地区的乡镇“非规范性收入”（和预算外收入）所占比重相对较少（30%左右），其来源主要是乡镇统筹、行政事业性收费、集资等收入，基本上是从农民头上直接征收的；而乡镇企业比较发达的地区及市郊乡镇的“非规范性收入”所占比重则畸高（一般都在60%以上，甚至达到90%以上），是这类乡镇财政收入的“大头”，其来源主要是乡镇企业的剩余上交、土地征用收入。这也从一个侧面反映了为什么农民负担问题突出表现在我国中西部农村地区，因为这些地区基本上以农业收入为主，以农业税收为主体的预算内收入根本无法维持乡镇政府的正常运转，乡镇政府就不得不在非预算部分“动脑筋”，但是由于在非农领域缺乏征收空间，其非预算收入惟有从农民头上征收之一途了。随着人员和机构的增加、各种达标升级活动的开展和政绩（面子）工程的建设，乡镇公共开支逐年上升，农民负担也便随之累年加重，乡村干群冲突愈演愈烈。在这种情况之下，因情势所迫，就不得不进行农村的税费改革。
农村税费改革的主要内容就是将国家政策内的收费并入农业税收之中合并征收，将乡镇的非预算收入、支出全部纳入预算管理。这一制度设计的好处主要有三点：一是简便征收，二是遏止农民的税外负担，三是进一步规范了乡镇财政的收支及其管理。例如：安徽省规定“农村税费改革后增加的农业税、农业特产税收入，全部作为乡镇固定收入”，同时“将乡镇职能机构的支出和社会事业发展支出列入乡镇预算支出（国家明文规定上划的除外），原由乡统筹费开支的乡村义务教育、计划生育、优抚、民兵训练以及乡级道路建设支出等五项事业支出纳入乡镇预算支出范围”。这样一来，乡镇财政收入和支出就只有预算一块，不再存在预算外和自筹资金部分。其中，乡镇财政的收入范围调整为：乡镇范围内组织征收的增值税（1/4留存乡镇财政）、地方工商各税、企业所得税、农业四税、行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入等；支出范围包括：乡镇组织正常运转的支出和乡镇经济、社会事业发展支出，行政管理费支出，社会保障和社会福利支出，公共设施维护建设支出和其他支出等 。
农村税费改革以后，乡镇财政的常规收入实际上是由这样三个部分组成：一是财政收入部分，这部分以农业四税为主体，除此以外还有行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）留存部分。以下是笔者调查的三个乡镇的财政收入结构（表1），它基本反映了农村税费改革之后乡镇财政收入的大致状况：
表1 2001年安徽省三个乡镇财政收入结构情况（万元）
S镇 G乡 T镇
1、财政税收 44.6 103.9 33.6
其中：农业税及特产税 39.8 100.3 21.0
2、地税收入 52.6 20.0 144.9
3、国税收入 37.0（其中3/4上交） 20.0（其中3/4上交） 36.6（其中3/4上交）
注：S镇是农业型山区镇，人均土地只有0.4亩；G乡是农业型畈区乡，人均土地约1亩；T镇地处旅游区，虽然人均土地不足0.4亩，但是其旅游服务业较为发达，镇财政收入的支柱是地方工商税收。
资料来源：2002年4月24日、5月16-18日田野调查
在乡镇财政收支规范化的同时，乡镇的收支结构也被模式化了。换言之，在堵住乡镇财政收支的疏漏的同时，也给乡镇财政套上“紧箍圈”，乡镇财政的增收空间非常有限，尤其是农业型乡镇，基本上没有任何合法性增收途径可言――有些乡镇在农村税费改革中为了使财政收入不留太大缺口，又不能冒违背政策之险将农业税率调到上限7%以上，只得在农业税应税土地面积和常产上做文章（个别山区乡镇常产竟然调到700公斤以上），即便如此亦是非常有限的――仅农业税而言，一旦按照新的税率调整以后，几乎是一成不变的了。而地税和国税收入，在短期内也不可能有太大的变动。农村税费改革以后，乡镇财政将面临巨大的收支平衡压力。
二、乡镇财政缺口：个案分析
农村税费改革以后（2000年），安徽省农业两税（农业税和农业特产税）及附加是37.61亿元，比改革前49.25亿元（包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费）减少11.64亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26，全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每个乡镇减少收入75.46万元（可参考表2）。
表2 S镇农村税费改革前后收入政策性增减因素对比情况（万元）
改革前（1997年） 改革后（2000年） 政策性增减收入
农业税 25.82 36.79 +10.97
乡镇统筹（含教育集资） 49.03 ― -49.03
屠宰税 5.96 ― -5.96
合计 80.81 36.79 -44.02
注：S镇地处皖西南，在农村税费改革之前农民负担就相对较轻，因此政策性增减幅度低于全省平均水平。
虽然目前的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收，但是，在税费改革之前，乡镇财政除了政策内的收入以外，还有政策外的收入（即“制度外收入”或“非规范收入”）。政策外收入占乡镇财政收入的比重在不同的地区是不一样的，总体而言，安徽省北部地区政策外收入较高，南部地区较低（从S镇财政政策内减收与全省乡镇平均减收差距可以反映出来）。农村税费改革取消了乡镇财政的政策外收入，因此，安徽省乡镇实际减少收入远远大于75.46万元。
乡镇财政在农村税费改革之前就难保收支平衡，其收支缺口主要依赖“非规范收入”（制度外收入）弥补。现在农村税费改革取消了“非规范收入”，再加上政策内的减收，乡镇财政势必留下较大的资金缺口。例如，改革之后，皖北濉溪县祁集镇农业税正税收入343万元，地税和国税收入20万元，合计财政收入363万元，而支出人员工资409万元，民政优抚30万元，计划生育23万元，工作经费40万元，至少需要360万元，收支相差132万元 。皖中定远县张桥镇改革前总收入307万元（其中政策性收入266万元），改革后只有162万元，减少收入145万元（其中政策内减收104万元），减幅达47.23%。2000年该镇财政收支缺口大约是30万元 。又如皖南的G乡，改革前（1998年）农业税和特产税收入65.3万元，乡统筹67.1
