关于西部贫困农村公共产品供给的思考
摘要:在西部贫困农村经济社会发展过程中,公共产品供给理论出现了新变化,农业的弱质性、市场化、农村公共产品供给总量严重不足、城乡差距不断扩大。因此,加大政府对西部贫困地区基础设施建设的投入力度,调整农村公共产品供给的政策取向,加大农村公共产品供给,是新阶段解决西部农村贫困问题的有效措施。
关键词:西部农村 农村公共产品 农村公共投资
20世纪八十年代开始,各级政府加大了对农村的投资,与过去相比在绝对额上大幅度增加,出现了快速增长的局面,但随着西部经济的不断发展和农村社会经济的不断发展,农村公共产品普遍供给不足、社会保障水平低、社会援助体系覆盖面小、义务教育和公共卫生等公共服务相对滞后日益显现。农村公共产品的供给与农民负担有很强的相关性,有效提供农村公共产品对减轻农民负担、增加农民收入具有重要的作用。农村公共产品供给的普遍短缺,不利于农业和农村经济的稳定发展,也制约了农民收入的增加。如何建立符合农村经济发展需要的公共产品供给制度,已成为西部社会经济发展中的突出问题。近年来,青海农业综合生产能力不断提高,但农民收入增长缓慢,其中农村公共产品的供给不足是其重要原因。因此,增加农村公共产品供给和提高农民的收入,对青海农业和农村经济的发展具有重要的现实意义。
在青海,农业是自然风险与市场风险相互交织的弱质产业,加上农民生产的分散性组织形式,决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖,并且农村经济市场化程度越高,这种依赖性就越大。特别是随着西部大开发战略的进一步落实,青海现有的农村公共产品供给体制越来越不适应新形势的要求,公共产品供给短缺已成为制约农民收入增长的主要原因。
1、农村公共产品长期供给短缺制约着农民收入的增加。青海农业和农村经济落后,农民收入水平低,农村公共产品长期以来供给短缺,行路难、就医难、用电难、上学难、吃水难等在广大农村地区普遍存在,造成发展农业和农村经济的物质基础严重不足,制约了农村生产力的提高和农民收入的增长。具体表现在:(1)交通运输设施不发达,农民生产的产品运不出去,使丰富的动植物资源和特色农业的价值无法实现,不少地方的农民“抱着金碗讨饭吃”;(2)政府对农村义务教育的投入。从青海总的情况来看,农村义务教育资源供给规模和质量依然远不能同城市相比,这也直接导致农村学龄儿童越来越多地向城镇学校转移或干脆辍学的情况。在青海海东地区平安县洪水泉乡某村,尽管到城镇中小学要寄宿借读,教育投入会成倍增加,但还是有超过30%的学龄儿童到城镇中小学借读。这说明政府对农村义务教育投入还是不够的,现有投入还不能满足农村义务教育的需要;另一方面由于农村中小学的大规模合并,导致部分乡村小学被裁撤的村子的儿童上学路程越来越远,上学越来越不方便。这在一些山区乡村尤为严重;(3)水利设施投入严重不足,青海由于特殊的地理地位,很多浅山地区农业靠天吃饭,新的水利设施很难建起来。一方面由于政府对于农田水利设施缺乏有效的管理维护;另一方面政府对地方性强的农田水利建设缺乏后续投入,使得大多数农田水利设施遭到破坏,特别是一些跨县乡跨乡村的水利设施毁坏尤其严重,不少已经彻底丧失了水利功能。这进一步加剧了我国农业生产靠天收的风险,同时也提高了农业生产成本;(4)农民收入增长缓慢,面对不断上涨的医疗费用,农民因病致贫、因病返贫的现象逐年增多。加之政府对农村医疗设施投入少,农民身体素质普遍下降,影响了农村社会的进步和可持续发展;(5)农村通讯设施供给不足,农民与外界联系不顺畅,无法获取及时、准确的市场信息,使农业和农村经济的商品化和市场化程度无法提高。
2、农村公共产品供给严重失衡。青海农村公共产品供给在产品供给结构上严重失衡,尤其体现在强调物质性公共产品供给的同时,忽视非物质性公共产品供给。这种失衡具体体现在:农村公共产品供给重视物质性公共产品供给,忽视精神文化类公共产品供给;注意到了道路桥梁等交通设施建设,忽视环境保护等公益事业的发展。另外,由于青海农村的农业生产条件和经济社会发展水平不一样,各村自己提供公共产品的能力也不一样,在同一地域内各村公共产品供给也存在很大差异。青海农村公共产品的缺乏,意味着农村、农民在进行私人产品的生产和消费时要付出比城市居民更高的费用和成本。公共产品供给上的差异必然影响到公共产品消费者的生产成本和收入水平。好的基础教育和卫生保健,可使潜在的穷人更可能有机会脱贫。而青海的基础教育、卫生保健等公共产品在农村的缺乏,制约了农民提高个人获得收入的能力。
笔者在调查中也发现了一些在解决农村公共产品供给中的有益探索和尝试,这些举措不仅大大提高了当地农村公共产品供给水平和效益,而且有力地推动了当地经济社会的快速发展,对其他地区如何因地制宜地推进农村公共产品供给事业也是一个很好的参照和借鉴。这些做法主要包括:
1、通过移民搬迁、充分搭国家现有公共产品资源便车的办法来解决农村公共产品供给。笔者在青海海北、海东等地农村看到,原来一些地势低洼、经常遭遇洪水,或者被政府划定为蓄洪、行洪区的村庄,在政府组织和补助下,整体搬迁到地势较高而且交通便利的地方统一建设移民新村,使得这些村子的公共产品供给发生了翻天覆地的变化;也有一些山区乡村,由于村民原来居住分散,不仅交通不便,而且像子女上学以及电话、有线电视等基础设施都非常难以统一提供,他们就在附近公路边开辟一个相对集中的位置进行集中建房,不仅在不投入交通设施的情况下大大改善了居住交通条件,方便子女上学,也使有线电视、电话等现代生活设施能够迅速走进普通村民家庭;还有很多靠近国道、省道的村子干脆都搬到路边成片建房,并逐步形成一些乡村集市。
2、建立新的农村公共物品供给机制。经过改革开放二十多年的发展,我国农村公共物品建设陷入了一种困境:一方面是农村经济发展和农民物质文化生活水平的提高对公共物品需求的不断增强;另一方面是国家目前偏重城市而没有能力为农村提供足够的公共物品。又加之近年来农民收入增长缓慢,国家为了减轻农民负担,推行费税改革,使现行的农村公共物品供给机制受到限制。因此,当务之急是在新的情况下建立新的农村公共物品供给机制。应当主要着手于:(1)公共物品供给主体。考虑到农村的实际情况,农村地区各种层次的公共物品的供给应主要由省以上财政提供,地市级财政适当配套,县乡财政暂时不予考虑,以免进一步加重农民负担。(2)公共物品需求区域性差异。由于我国东、中、西部农村地区的经济情况和农民生活水平存在着一定的差异,因此各地区在公共物品的需求程度上也存在一定的差异。在有限的公共物品资源的分割中,按照区域性差异投放公共物品是一种最经济、最有效的方式。(3)公共物品融资方式。公共物品供给资金来源应当以政府财政支持为主要,但在现实情况下,完全依靠政府财政解决问题是不可能的。因此,还应当由政府出面,动员全社会各方面力量,积极探索新的融资渠道。例如,发行农村公共物品建设特种国债;由私人提供政府补贴的方式;完全由私人或非营利组织提供等等。(4)监督管理。对农村公共物品建设资金应当设立专门的监督检察人员,不仅要完善农村公共物品建设资金的管理,而且要监督资金使用情况和收益情况,防止农村有限的公共物品资源流失。
3、因地制宜,组织农民通过社会合作方式来提供公共物品。就我国当前的状况来说,组织农民通过合作的方式来提供公共物品也面临着一个极为尴尬的境地:一方面打破了“大集体”无效率,实行“单干”,提高了农村劳动生产率,“单干”涣散了农民之间的关系,使组织农民难上加难;另一方面国家无力提供足够的公共物品,又要求农民组织起来通过社会合作的方式解决农村公共物品不足的矛盾。因此,现实的选择就是因地制宜组织农民通过社会合作的方式进行农村公共物品的建设。因地制宜,是指根据各地农村经济发展的不同情况,成立农民合作经济组织或者通过农民合作的方式,在不过分增加农民负担的前提下,进行一些区域性的、中小型的公共基础设施建设。例如,进行中小型水利设施的建设和维护、乡村道路的建设和维护、卫星电视接收设备的安装、市场信息共享、农业技术推广等等。这些投资少、见效快的农村公共基础设施通过农民社会合作的方式来完成,一方面可以节省国家支农资金,进行大型的农村公共基础设施的建设;另一方面可以融洽村民关系,建立农民经济组织。
4、完善农村公共产品供给的配套措施。农村公共产品供给并不是孤立的,它涉及方方面面的配套机制,当前应做好以下工作:(1)完善农村税制并统一城乡税制。完善农村税制、统一城乡税制能够为基层政府提供稳定的财政收入,可保证农村公共产品的供给资金。要通过全自治区的农村税费改革,构建新的农村税制,使城乡税制统一,既有利于全区税收体系的完整统一,保护广大农民的利益,保持农村的相对稳定,又有利于促进自治区市场经济的发展,充分发挥税收调节经济的作用;(2)完善乡村行政体制和政府官员政绩考评体系。现行的乡村型体制和政府官员政绩考评体系严重影响了自治区农村公共产品供给的效率,有必要进行改革和完善。一是进一步完善乡村行政体制。自治区乡镇一级普遍存在“小政府,大机构”的状况,财政供养人员的支出负担过于沉重,呈现典型的“吃饭财政”特征。这种状况已严重影响了农村公共产品供给,使得供给资金不足、供给效率低下,因此改革乡村机构、精简人员,减少“吃饭财政”是关键;二是完善基层政府官员的政绩考评体系。要重新构建绩效评估体系,改革现行的以经济数量指标为标准的政绩考核体系。地方基层政府应在坚持以人为本、坚持科学发展的基础上,将社区经济的外部性、可持续性发展能力和本社区居民的满意度作为评估标准。
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