【摘要】 本文在分析我国金融市场退出现状及模式的基础上，立足本国国情，结合国际经验，深入探索建立规范化市场退出机制的方法和对策。
【关键词】金融市场退出 金融机构破产 退出机制
金融是现代经济的核心，是国民经济的“心脏”，对经济发展和社会稳定起着至关重要的作用。随着金融体制改革的深化和中国开放脚步的加快，中国金融机构之间的市场竞争日益激烈。尤其是1997年亚洲金融危机过后，市场经济优胜劣汰的经济规律与部分金融机构经营管理不善甚至严重资不抵债的矛盾日益突显。为了维护金融稳定，防范和化解金融风险，使这些金融机构退出市场已成为不可避免的趋势。近几年我国已在立法和实践上进行了大量的探索和尝试，但还远未形成一套积极高效的金融机构市场退出机制。因此，适应我国国情发展，实现我国金融机构市场退出的规范化、制度化和法律化，显得尤为迫切和重要。
一、市场退出的机制和原因
所谓市场退出是指金融机构作为法人退出金融业，不再存续经营。其核心是金融机构法人资格的消灭，即该机构的民事权利能力或行为能力被剥夺或丧失。从退出的原动力来看，金融机构市场退出分为主动式退出和被动式退出两种形式。主动式退出也称为自愿式退出，其主要特点是“主动要求离市”。被动式退出也称为强制性退出，是指由于法定的理由如资不抵债、严重违规经营、客户利益严重受损等，依据相关法律或行业制度，取消其经营金融业务的资格，其主要特点为“被迫退市”。
我国金融业自建立以来，基本是以公有制为主体的垄断性行业，政府一直以国家信用为后盾充当金融机构的“护航者”，因此以往我国金融业基本上不存在市场退出问题。到20世纪90年代中期，中国的金融业进入了前所未有的高速发展时期。金融机构的种类迅速增加，出现了国有商业银行、股份制商业银行、农村信用、城市信用、寿险公司、财险公司、信托公司、证券公司、财务公司、投资公司、基金公司和典当行等名目繁多的金融市场微观主体。截至1999年，全国共有金融机构199011个，其中仅各类银行业机构就近4万多家，全国金融从业人员也达到近300万人。
但是，随着市场经济体制的逐步建立，我国金融业的竞争日趋激烈，金融机构经营体制和经营方式的缺陷不断暴露，致使金融风险迅速积累并逐步显现出来。不良资产比例过高、管理粗放和信息失真等经营劣化问题纷纷涌出，成为我国金融企业市场退出问题最主要的金融背景。而中央银行实施的传统救济方法，既不符合市场优胜劣汰的规律，也不能从根本上提高我国金融机构的经营水平，反而常使中央银行背负巨大包袱。资料显示，仅近几年中国人民银行在清理整顿信托投资公司、信用社和农村基金会等工作中就发放了1400多亿元再贷款。
在此背景下，政府放弃了对金融机构一味予以保护的政策。以1995年9月中国人民银行接管中银信托投资公司为标志，解决金融机构市场退出问题开始成为我国银行业、证券业、保险业及信托业等各领域共同关注的热点。
二、我国金融机构市场退出的现状和模式
近几年来，在我国出现的金融机构市场退出方面的典型案例有中银信托整顿、中农信公司关闭、申银万国证券公司合并和光大国际信托公司转让等。我国在处理金融机构市场退出问题时主要采取财政性措施，具体可归结为以下几种。
1、救济型
一般包括再资本化和债股置换两种。前者即注资，如1998年3月财政部发行了2700亿特别国债，用于补充国有独资商业银行资本金。这一次30年期的国债是由这四家商业银行购买的，因为当时存款准备金率由13％降到8％，商业银行正好用这笔资金购买国债。后者就是债权转股权，如1996年10月中国光大信托投资公司不能支付到期债务，而其中最大的债权人是一家国有石油公司和两家国有商业银行。于是中央银行就决定把这些债权转为股权，约50亿元人民币，从而避免了这家信托公司的倒闭。实际上，光大信托投资公司在后来3年也没有收益，这种做法使债权人蒙受了损失。而因为这两家商业银行和石油公司都是中央财政独资的，这一损失也是中央财政的损失。又如，末财政部动用现存资本核销中国银行和建设银行的损失类不良资产，继而又动用450亿美元外汇和黄金储备对中、建两行进行注资等。
2、管理型
重组整顿一直是我国金融机构退出的主要路径。一般先由监管机构接管危机金融机构，后通过政府、监管机构和行业协会协调，将危机金融机构进行强制性重组改造，全部或部分并入其他机构，而原有机构法人由此退市，表现为业态合并、部分业态转换和资产剥离新设等。始于1998年的信托业第五次清理整顿到已经基本完成，清理整顿前的239家信托投资公司只有60家左右得以保留并重新登记。1999年国家设立的四家资产管理公司就剥离了国有商业银行1万多亿的不良资 产 。
3、制裁型
一般包括破产和关闭（撤销）。前者指法院强迫被债权人起诉且不能确保到期清偿债务的金融机构破产。后者指金融监管机构运用行政手段宣布对经其批准设立的、具有法人资格的、不可救助的、股东无力注资或救助失败的期货公司依法采取行政强制措施，终止其经营活动，对其债权债务进行清算，最终消灭其主体资格的行为。在实践中，
我国往往采取后者。 迄今为止，我国只有1家金融机构真正通过司法程序进行了破产，那就是1998年的广东省国际信托投资公司由广东省高级人民法院裁定因资不抵债而实行破产。此外，我国还没有一家金融机构是通过依法破产而退出金融市场的。
三、我国金融机构市场退出存在的问题与不足
1、行政特征明显
我国在实践中对问题机构的处理过多地依赖于行政手段，这种做法虽然是维护金融稳定的必要手段，但也存在诸多弊端。第一，过多采用非市场化手段承担损失，长期看对金融业本身的成长不利。表面上问题机构被良性机构所整合，但实际上并没有真正提升相应资产的竞争力，反而令保留机构承担了巨大的压力，配置资源仍是计划性手段，无法达到优化整合的目的。第二，行政力量的主导特征往往使得金融机构退出的市场行为嬗变为“行政性退出”的政府行为，使政府承担了过大的责任。无论是直接再贷款还是债转股，最终都是中央银行承担了损失，因此依靠政府信用解决债务问题容易酿成政府的债务危机，甚至直接引发通货膨胀。第三，政府担保显然不利于形成良性的竞争氛围，更无法防范道德风险。而由于缺乏市场力量的引入和配套，我国金融机构的市场退出成本极高。
2、监管预警吃紧
我国金融监管的成本很高，不包括证监会、保监会和银监会等在内，仅中国人民银行系统就有职工167万人。随着监管力度的加大，监管成本也在加大，但由此取得的社会净收益却不总是递增的。此外，由于我国尚未建立一套完整高效的预警体系，往往使用“即时反应”的危机机制处理模式，使得监管部门背负沉重的压力，尔后的清算补偿等更是耗资费时。如广州国投案，从1998年10月起到6月底方告结束，期间仅清算组聘请的毕马威、君信、渣打等三家中介机构就派出200人工作了三个月之久才初步得出清算结果。如果充分发挥提前预警的作用，必将有利于对症下药，从而降低一系列相应负担。
3、可操作性不强
近年来，随着我国的《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《银行业监督管理法》、《金融机构管理规定》及《金融机构撤销条例》等法律法规的实施和完善，尤其是自6月1日起施行的新修订的《企业破产法》，更是从法律上进一步明确了金融机构可以破产，有助于我国建立规范的金融机构市场退出机制。以《破产法》为例，其规定国务院可以制定有关金融机构破产的实施办法，金融监管机构可以担当破产申请人，提请法院启动破产程序。这是我国立法工作的一大进步，但针对具体实施细节仍缺乏全面系统的规定，如条款所述“经营管理不善”、“严重危害金融秩序”等，对于达到什么程度没有规定，所要采取的措施也没有明确。而且，我国目前金融机构虽然以银行为主，但证券公司、保险公司和其他机构毕竟不能与银行混同。因此，金融业不同于一般企业，金融业内各业态也不应似《破产法》里采用“一体化”对待的标准，而是应当在协调以上各法律法规的基础上，早日拟定金融机构市场退出管理办法及实施细则等，由专门机关依据具体标准采取对应的政策和措施，提高市场退出的可操作性。
4、破产保障欠缺
我国的金融机构普遍产权不清，机构破产后由谁最终承担改革成本、兑付储蓄存款的资金，一直是困扰我们的问题。目前的基本原则是谁组建、谁管理就由谁负责，这种做法可能产生两个不良后果。第一，这实际上是中国人民银行在向流通中投放基础货币，而此时流通可能不需要货币的增加，如果由此引起通货膨胀加剧，那么这一救助成本就太大了。第二，地方政府虽然做了还款承诺，但能否兑现可能有两种结果，对发达地区来说，也许还可以还上；但对于落后地区的财政来说，也许根本没有偿还的可能，这容易引起地方政府的道德风险，最终滥用地方政府的担保权。
四、改进金融市场退出机制的对策和建议
金融稳定是金融监管的中间目标，但不是最终目标。从长期看，金融稳定与金融效率是统一的。没有较高的金融效率就无法保证金融业的长期稳定。因此，我们应积极创造条件来完善以市场为基础的金融机构市场退出制度安排。
1、应弱化行政干预，强化市场手段，引导我国金融机构积极开展以购并为主的主动性市场退出
在金融机构市场退出的制度安排上，把握引入市场手段建立市场激励机制、政府按规则干预的原则。具体包括两方面的制度建设。
（1）多渠道筹集援助资金。国外在救援有问题金融机构时，资金来源十分广泛。随着市场经济的发展，其对货币政策独立性的要求也在提高，我国中央银行采取直接发放信用贷款救助形式的弊端将会不断显现。因此，要逐渐开辟多样化的援助资金，包括发行次级债券或特别国债筹集资金，由原有股东增资或引入新股东出资，中央银行采取再贴现、有担保的再贷款间接提供救助资金等手段，分担损失。
（2）引导我国金融机构积极开展以购并为主的主动性市场退出。基于商业基础社会，发达国家的金融机构市场退出更加注重以购并为主的主动性市场退出，在20世纪 90年代掀起了一浪高过一浪的购并狂潮，并由此从外部治理和控制权市场的角度促进其内部治理水平的提高。当然这需要控制权市场的形成和完备的产权交易机制，我国尚需假以时日。但众多“拉郎配”式的行政性重组必然会造成退出市场的诸多问题，因此我国应该放宽持股资格限制，允许实力民营机构参与股权多元化。除此之外，从配套政策措施上，可以尝试推行“招标制”的市场化重组模式，由专门机构接管问题机构，在清算及国家适当注资后，支持优秀金融机构在吸引各方资源的基础上参与问题机构的兼并重组，从而引导市场资源实现优化整合。
2、从事后的、注重审批和准入控制的监管，转向事前的、以风险为导向的、强调持续控制的监管
传统的机构监管模式在日益多元化的风险面前已经显示出不适应性。这主要是因为传统的监管强调实时监管，强调行政审批和直接的资源分配，强调准入环节的控制。而在市场经济条件下，风险监管必须有超前性和预警性，必须以风险为导向，要强调持续的监管，要有针对性和超前性、准确全面地掌握金融机构的真实财务状况和经营状况，建立持续监管的信息条件、风险预警体系和处置体系等。在具体实施上，可先从简单到复杂、从局部到全局选择一系列动静态指标，赋予相应权重，挑选部分试点机构试行，并在试行中改进和完善，并最终推广到整个金融体系。如图1所示。
3、加强金融机构市场退出的法律支持和可操作规范，使我国金融机构的市场退出依法、有序、规范进行
立法机关和金融监管当局应尽快制定颁布有关金融机构市场退出的法律法规以及与之相配套的实施细则，如《金融机构市场退出法》、《金融机构破产法》和《金融机构破产清算管理方法》等等。改变过去个案式的、缺乏超前性的工作流程与机制，完善监管、惩罚等制度，增加对金融机构分类基础上的扶优限劣，明确鼓励优秀公司做大做强的具体方法等。在此过程中，必须在借鉴国外金融机构市场退出法律法规的基础上，结合我国的金融现实，对适用范围内的市场退出界限与标准、市场退出的程序与原则等问题予以明确规定。
4、建立存款保险和投资者赔偿基金制度，保护小储户的利益和维持金融系统的稳定性
存款保险不仅仅是一种保护存款人利益的补救措施，其对维护金融市场稳定、提高金融市场效率更有着积极的意义。宜参照国外实践的成功经验，尽快建立起适合我国国情的存款保险制度，组建全国性股份制保险公司，强制全部金融机构及财政等部门参股，融投资、援助、解困、保险功能于一体，以保护存款人的利益和银行资信。
投资者赔偿基金可借鉴发达国家经验，成立投资者利益赔偿基金组织，以公司化形式进行组织运作。初始资本可由国家财政拨付，但其成立后国家不再拨付资金，而是由包括金融机构在内的会员公司按照其总资产的一定比例缴纳投资者利益保护基金。该保护基金必须逐年实际缴纳，这主要是适用于被吊销金融经营资格或进入强制性清算程序的金融机构的客户的债权赔偿等。流程图如图2所示。
