一、问题的提出
随着我国经济体制改革和市场化进程的不断深入， 民航运输业的改革也一直在打破垄断、促进竞争的道路上前进。从1982 年国家开始放松民航运输业市场准入。1984 年地方开始兴办航空运输企业。到1987 年民航运输业实现第一次市场化改革， 通过纵向和横向业务分割把垂直一体化的垄断性市场结构变为初步竞争性的市场结构。2002 年第二轮民航改革，重点对国有航空公司分割重组为民航六大集团公司和机场属地化管理。2004 年民营航空公司大举进入市场。我国初步形成了以国家骨干航空集团为主导、地方和民营航空公司为补充的航空公司组织体系。民航运输业在促进竞争方面的改革取得了重大进展， 但是从实践来看， 真正公平竞争的局面尚未形成， 国有航空运输公司在传统的自然垄断理论庇护下仍享有独一无二的垄断态势。因此， 本文拟以航空运输为研究对象， 探讨政府应如何进行促进竞争的规制改革与重建， 以建立既能发挥规模经济优势又能促进竞争活力的航空市场结构， 从而最大限度地提高生产分配效率。
二、民航运输业的行业特性分析
理论上认为， 在可竞争性领域引入竞争机制，有利于效率的提高。民航运输业是属于垄断性行业还是可竞争性行业， 或者兼有两者成分， 本文以此为逻辑起点进行分析讨论。
1. 垄断性分析。
（1） 民航运输业作为自然垄断行业具有合理性。对于自然垄断的概念， 目前发达国家基本上都是在规模经济和范围经济基础上进行界定。如萨缪尔森和诺德豪斯指出： “当存在着如此强有力的规模经济或范围经济以致只有一个厂商能生存时， 就会产生自然垄断。”[1] 丹尼尔·史普博在其名著《管制与市场》中认为： “自然垄断起因于规模经济或多样产品生产经济。”[2] 实际上从技术经济角度看， 自然垄断产业应具备以下特征： 网络性、规模经济和范围经济效应、有大量的沉没资本、普遍服务性等。对于民航运输业来说， 它提供社会化服务必须具备网络化的设施； 随着生产的扩大， 单位产品成本在不断下降， 规模经济和范围经济非常明显； 由于进入该行业需要大量的固定资本投资， 折旧时间长， 专用性强， 沉淀成本巨大； 其所提供的服务是公众的基本需要，应保证其普遍性， 不能顾此失彼。正因为民航运输业所具备的自然垄断特性， 政府在决策过程中一直将民航运输业作为自然垄断行业对待， 允许其实行垄断经营， 豁免适用反垄断法。这是从公共利益出发在利益权衡下做出的制度设计， 是为了让民航运输业更充分地实现其经营效率。
（2） 我国民航运输业的垄断主要是行政垄断。事实上， 我国的民航运输业除了具有自然垄断性以外， 行政垄断性更为突出。对于行政垄断， 学术界有不同的定义。包锡妹认为， 行政垄断指国家经济主管部门和地方政府不恰当地运用行政权力， 破坏市场主体间的公平竞争， 对经济生活进行不合理的强制性干预而形成的垄断。[3] 王汤认为国家是行政垄断的实施主体， 行政垄断是国家运用公权力实施并保护的排除或限制竞争的行为。[4]张瑞萍也认为行政垄断是政府凭借公共权力的行使来排除或限制市场竞争的行为。[5] 笼统地说， 行政性垄断就是指政府及其所属部门滥用权力限制竞争的行为。其主体包括中央政府、地方政府和其他主管部门。应该说行政垄断带有明显的中国特色， 与中国长期实行高度集中的计划经济模式有关， 但更重要的是其背后深刻的利益关系， 因为它能给某些利益集团带来巨大的利益。在这种情况下， 政府进行市场调节更多地是代表了某些利益集团甚至是政府自身的利益。
近年来， 我国民航运输业市场化进程不断加快， 但相关部门为保护国有航企利益， 排斥和限制竞争的行为时有发生。例如， 通过政策紧缩限制民营航空扩充， 国有三大航企2008 年爆出巨亏后， 民航局通过设定运营经验、飞机架数等门槛缩紧市场竞争， 使得东星航空等民营航空很难去异地设立分公司； 为防止航空公司之间出现低价战， 民航局采取价格规制措施， 规定航空公司销售机票不得低于成本价， 这使得以价格为主要竞争手段的民营航空很难发挥其竞争优势； 在航线审批方面也偏袒国有航空企业。民营航空的生存空间正在被一点点侵蚀。因此， 可以看出我国民航运输业的经营行为并非都是属于自然垄断的范围， 很多就是行政性垄断。另外， 航空运输寡头垄断主体也存在经济性垄断行为。这在机票销售和飞行员招募等方面表现较为突出。民营航空由于起步较晚， 直销渠道有限， 一般都要由中航信代理销售机票。占有绝大多数市场份额的老牌航空公司为达到将民营航空排挤出市场的目的， 便结盟要求机票代理商不能销售民营航空公司的机票。若代理商销售民营航空公司机票， 就会失去这些老牌航空公司的机票代理权。这样代理商只能不销售民营航空公司的机票。民营航空要扩大规模， 就需要大量引进飞机和飞行员。而引进飞行员的渠道相当有限， 唯一的办法就是从“老牌”航空公司中挖。这样， 原有“老牌” 航空公司便以飞行员不稳定影响飞行安全为由， 协同民航总局下发文件， 规定飞行员只有在征得原单位同意的条件下才能跳槽， 而且还要支付巨额的赔偿金。正因为如此， 就有学者指出我国的民航运输业不仅具有自然垄断性， 而是兼有行政垄断和经济垄断等多种特性， 而且从某种程度上讲， 我国的民航运输业的垄断根源主要就是行政垄断。
2. 竞争性分析
民航运输业是可竞争性的。Bailey 和Panzar认为美国国内大多数干线市场的航空运输符合可竞争市场假设。[6] Kahn 认为， 航空运输业并非属于自然垄断行业，引入竞争更有效率。[7] 实际上，航空运输业具有竞争性特征主要基于以下几点：
一是随着消费需求的急剧增长， 技术进步如空中交通管制手段的改进及机场设施的完善等， 多家运输企业可以同时在一定的空间范围内从事规模经营。这种产业特性是竞争性市场结构得以形成的决定性因素。二是在当今全球经济条件下， 航空运输业已经呈现出竞争性格局， 为扩大市场空间不同国家的航空公司在双边共飞航线上进行着激烈的竞争。这种微观主体间的经济行为必然强化人们对航空运输业竞争性特征的认识。三是运输产业间的替代性竞争日益加剧， 使得航空运输逐渐丧失其垄断特性而呈现出明显的竞争性。比如现阶段高速公路不断扩展， 铁路运行速度大幅度提高， 在一定的空间范围内民航、公路、铁路之间为争夺客源进行着激烈竞争。四是在不同的市场范围内航空公司之间形成了分层竞争的格局。
在区域性市场内部中小型航空企业之间展开激烈竞争， 在区域性市场之间则是大型航空公司互相竞争。五是随着规制与竞争理论的发展， 人们逐渐认识到在自然垄断产业引入激励性规制或竞争机制将会使企业效率大大提高。航空运输业作为自然垄断产业同样适用这一理论， 通过引入竞争机制便可表现出竞争性特点。
在当今世界大多数国家航空运输业已经是开放性竞争行业， 垄断性领域不断缩小， 竞争性领域不断扩大。比如在美国， 1976 年民用航空局（CAB） 开始对航空业放松管制， 引入竞争机制，从此大量航空运输公司进入市场， 机票价格尤其是长途航线机票价格有了大幅度下降。航空业引入竞争以后， 相比较原先的垄断经营模式运行过程中也出现了新问题， 但是从总体上来说， 企业生产效率有了大幅度提高， 由于在销售方式和运营方式方面实现了市场化， 资源配置效率也有了大幅提高。由此可见， 民航业本身是一个典型的竞争性行业。在技术进步、需求扩展等因素的影响下， 它已不再是一个纯粹的自然垄断性行业。
因此， 这就需要我们国家对民航业进行规制改革，引入竞争， 从而促使航空运行效率的提高。
二、规制改革的框架
改革30 多年来， 我国市场经济已经居主导地位。但是航空运输业仍由主管部门实行严厉的规制， 保留着明显的“政企合一” 计划经济体制特征， 行政垄断、经济垄断成为阻碍竞争的壁垒。在政府的保护和支持下， 国有航空公司在国内竞争力不强， 与国际一流航空公司差距甚大。因此，民航运输业的规制改革应以创造公平有序竞争的市场环境为主导， 打破行政垄断和经济垄断壁垒，让国有航空运输公司首先为赢得市场而竞争， 其次在市场中进行竞争， 以提高经济效率。
1. 赢得市场的竞争
具有规模经济和范围经济效应的民航运输业在政府的决策思维中一直被认为是自然垄断行业，从而政府从公共利益出发对其实行严格的控制。实际上若民航运输业是真正的自然垄断行业， 则政府是不需要对其进行保护的。政府在经营许可、航线审批、资本技术进入壁垒等方面对国有航空运输企业的保护只是人为有意识地设置了垄断。
这种垄断是政府凭借公共权力的行使来排除或限制市场竞争的行为， 也就是行政垄断。行政垄断是对市场机制的一种违背， 会降低产业的组织效率， 扭曲价格， 以牺牲国民利益来换取极少数人的利益。王俊豪、王建明指出， 对竞争性产业实行不合理的行政规制会严重降低企业的经营管理效率， 不利于促进企业投资和技术创新， 而且还会滋生寻租和腐败， 引发收入分配不公平等社会问题。[8] 于良春、杨骞也认为， 行政垄断是政府机构不合理地利用行政权力对竞争机制的破坏， 会造成资源配置扭曲、社会福利损失、收入分配不均以及地方保护和区域市场分割等问题。[9] 中国的民航运输业是行业垄断企业与行业主管部门“合谋” 而形成行政性垄断。因此， 破除行政垄断，建立独立的规制体制， 让航空运输企业为获得经营权而竞争———为赢得市场而竞争， 是优化资源配置， 提高经济效率的必经途径。建立独立的规制体制核心在于建立独立的规制机构和改革规制内容。独立的规制机构必须保证立法者、规制实施者、被规制者相互独立， 而且三者之间还必须有相互制衡的关系。改革规制内容则是在价格、进入退出方面放松规制， 并借助反垄断规制保护竞争， 加强普遍服务、社会性规制等。
2. 在市场中竞争
从理论上讲， 只有建立明晰的产权关系和完善的公司内部治理结构的企业才是真正的市场主体， 才能有效地在市场中竞争。中国民航运输业规制客体缺位， 最根本的原因就是产权过于单一，国有经济占据绝对主体。过去的改革虽然对产业进行了分割， 引入了竞争， 但仍没有放弃国有经济包办。竞争演变成缺乏预算约束的国有企业之间的拼争， 效率低下。国有航空公司时常爆出亏损的消息。当然， 企业亏损也有经营管理的原因。
时至今日， 民航运输业旅客霸机、飞行员罢飞事件时有发生， 航班正点率略有下降， 由此引发旅客与航空公司之间的争端不断升级； 航空企业规模不经济， 运输能力布局分散， 成本居高不下，资产负债率高， 外债负担沉重， 服务质量不高，建立现代企业制度进展缓慢， 经营粗放。齐金升等用企业的技术效率来研究中国民用航空运输业的竞争力问题发现， 航空公司在快速发展中存在着许多问题， 面临着行业快速发展与人力资源（主要是飞行员、管制人员、维修人员和高级管理人员） 短缺及管理水平落后的矛盾， 主要是管理水平跟不上行业快速发展的需要， 导致生产资源配置效率下降， 从而使得技术效率低于国外同等地位航空公司。[10] 因此， 建立明晰的产权关系和完善内部治理结构仍是当前我国航空运输业建立有效竞争市场的重要内容。另外， 在我国民航运输业要形成公平、公正、有序的市场竞争环境，还有非常重要的一点就是重视经济性垄断对竞争环境的破坏， 因此反垄断法、反不正当竞争法以及特殊法人法的运用， 是建立有效竞争市场的一道不可或缺的樊篱。
三、民航运输业市场化规制改革的进一步分析
前面提出了为建立有效竞争环境进行规制改革的目标框架， 但在具体的改革过程中， 还必须结合实际情况进行具体深入的分析。
1. 建立独立的规制机构
只有规制机构独立， 才能真正破除航空市场垄断， 促进建立一个公开透明、无歧视、开放、有序的竞争市场， 优化投资环境。而建立独立于各种利益集团的规制机构就必须确保规制者、实施规制者和被规制者成为既相互独立又互相制衡的三个不同主体。首先， 国家最高立法机构也就是全国人大应成立独立的规制立法机构， 以取代以前的部门立法方法， 这样才能保证立法过程尽量公开透明， 法律效力公平公正， 不偏袒任何行业企业。可借鉴西方发达国家立法先行的原则，先立法后改革。立法内容要尽量详细明确。对于规制的目的， 规制机构如何设置， 规制机构有怎样的职责权限以及规制程序如何等一系列问题必须作出清晰明确的界定， 以便于规制机构依照执行和对其进行监督。其次， 要确保规制者与被规制者相互独立必须进行政企分开体制改革， 这样才能彻底切断行业经济主管部门与企业之间的利益关系， 从而保证规制政策符合社会公共利益。
可借鉴美国的做法， 交通部负责行使经济管理职能， 交通规制委员会负责行业的政府规制。为保证规制机构能独立地行使规制职责， 应保证资金来源和人员的独立性， 另外， 还要明确界定相关部门的职责权限。在行政机构层面上， 交通部应主要负责涉及交通运输方面的法规以及相关政策和项目的制定和管理， 微观领域包括价格规制、进入退出规制等可交由交通规制委员会负责， 发改委则主要负责宏观政策制定， 国资委行使国有资产管理职能。此外， 还要加快建立健全规制监督体系， 包括内部监督和外部监督。通过建立公开透明的行政程序制度， 保证权力运行公平公正；通过加强立法、司法和社会分工合作， 以确保外部监督切实有效， 从而保证规制机构能独立公正行使职能。
2. 改革规制内容
民航运输业属于可竞争市场领域， 价格规制改革应该在对总运力投放继续实行宏观调控的前提下进行， 采取渐进式改革的办法， 逐步达到放松规制的目的。可以目前的折扣幅度管理为过度，最终达到价格管理上的完全放开， 建立起价格与供求互动、市场内在形成和调节的价格机制。建立灵活、有效的进入、退出机制。应该使企业根据市场需求的变动自行决定进入还是退出， 从而使航空资源在市场作用下得到优化配置。在企业审批时应放开所有制方面的限制。在民航国有资产改革方面， 应该积极允许民间资本参与产权改革， 促进航空领域的竞争。可以考虑推行航线资源的有偿使用制度， 改变目前以行政审批分配航线的办法， 按照市场化的要求， 采取招投标方式， 实现由市场机制配置航线和航班资源， 从而保证航空公司平等有效的竞争。可以考虑把航线资源有偿使用取得的资金用于航空基础设施改善、技术创新及人才培养等方面。建立健全企业退出机制， 完善兼并破产方面的立法， 从而促进航空运输业资源整合， 加速优势资产成长，从根本上解决企业效率不高、普遍债务负担重等问题。
鉴于目前我国反垄断立法分散、执法多头的问题， 建议修改完善相关法律制度并重新组建反垄断执法机构。判断市场垄断及反垄断工作具有专业性、复杂性， 须有专门的组织机构才能胜任。而我国现有的反垄断执法部门为国家工商总局。其目前在职能机构设置、执法人员配备等方面都难以满足反垄断实践要求。因此， 有必要组建完全独立的反垄断行政机构， 代表国务院行使审核权、监督调查权、处罚权和裁决权等， 以实现反垄断目标， 维护市场公平。在反垄断立法方面，针对我国民航业现状， 目前主要任务应该是修改完善已经颁布的《航空法》， 增加规范产业内主体行为的内容； 在《制止民用航空运输市场不正当行为规定》中对不正当竞争行为， 比如横向竞争行为和市场力量过分集中的行为， 作出明确规定； 充分完善《反垄断法》、《反不正当竞争法》等。为发挥航空运输业对促进社会经济均衡发展方面的作用， 应该进行普遍服务规制改革。可将航线资源有偿使用取得的资金用于政策性运输任务的补贴， 以及支持在边远和经济不发达地区和旅游发达山区的支线运输。另外， 还要加强民航运输业在安全、质量等方面的社会性规制， 以保证航空运输业健康发展。
随着民航运输业的不断改革与发展， 航空安全、服务质量、技术规范等方面的社会性规制也有放松的可能， 因为它是与不同阶段的产业发展状况相适应的。以航空安全为例， 在我国民航运输业的市场竞争机制能够充分发挥作用以后， 航空企业为自身利益出发， 也会高度重视安全问题，其自身要求达到的安全水平有可能高于目前政府规制的要求。但是， 在现阶段和今后一段时间而言， 加强航空安全、服务质量、技术规范等方面的社会性规制仍然是我国民航运输业规制改革中必须高度重视的内容。
另外， 我国民航运输业在发展过程中会出现新问题， 而运用传统规制手段难以解决， 表现出规制效率下降或规制失效， 这就要求必须高度重视规制创新、运用新的规制手段。实际上， 为促进我国民航运输业健康发展， 无论是在需要放松规制的环节还是在需要加强规制的环节， 在继续实施规制的过程中， 都应该积极进行规制创新，以降低政府规制成本， 提高规制效率。比如， 为解决民航运输服务的普遍性与企业追求利润最大化之间的矛盾， 可尝试采用区域间竞争的制度；在服务质量、环境保护等方面可以采取协商式规制， 引导企业加强自我约束； 在需要兼顾到社会福利的规制方面， 如在基准运价的确定中可引入和完善公众听证制度等。
3. 构建航空运输业有效竞争市场
市场经济的一般特征是平等性、竞争性、开放性、法制性， 最终目标是使资源得到优化配置。在市场经济中必须保证生产要素的充分流动才能实现优化配置。而我国航空市场资源垄断现象非常严重。飞行、机务人员严重短缺， 流动受到严格限制， 而民航局不审批成立新的飞行院校； 中航油垄断国内航油供给， 垄断体制尚未打破； 航材也处于垄断地位， 由中国航空器材进出口总公司负责经营； 机场、售票等也形成了垄断市场。
所有这些严重阻碍了要素流动。要形成真正公平竞争的市场体系， 必须引入竞争， 打破垄断。建立有效竞争市场， 打破行政性垄断的体制基础， 必须进行产权改革， 建立完善的公司治理结构。在国有投资占主体的所有制结构中引入竞争， 任何一个企业在竞争中被淘汰只能造成国有资产流失， 因此， 引入非公有资本， 实现公私资本相机参与， 国有资本相对控股， 对我国国有航空运输企业改革意义重大。在此基础上， 应积极推动产权流动， 鼓励和支持符合条件的民航公司上市， 采取多种形式放开搞活中小民航企业， 有步骤地做好中小民航企业兼并收购工作， 让国有资本在流动中保值增值。为真正实现政企分开，让企业独立地按市场化原则经营， 使经营管理人员按投资者利益行事， 提高企业运营效率， 必须完善公司治理结构。因此， 要强化企业内部改革，完善收入分配制度， 建立起对经营者有效的激励和约束机制； 建立股东大会议案中的否决制度；强化强制性信息批露制度； 完善保护包括小股东在内的投资者权益保护法律制度和司法制度等。明晰产权、完善公司治理结构， 培育真正充满活力的市场竞争主体， 是保证竞争机制有效发挥作用的重要方面。
