DU Jing;DAI Bin
DU Jiang.China Tourism University,Beijing 100024,China;DAIBin:Department of Trade Economics,Anhui Univ. of Finance andTrade,Bengbu 233041,China
【 作 者 】杜江/戴斌
【作者简介】杜江：中国旅游学院，北京 100024；
戴斌：安徽财贸学院贸易经济系，安徽 蚌埠 233041
杜江（1964—），男，山东诸城人，中国旅游学院教授、院长，从事旅游企业管理教学与研究工作；
戴斌（1967—），男，安徽固镇人，安徽财贸学院副教授，从事旅游企业管理教学与研究工作。
【内容提要】旅行社运行的制度环境是一个国家的社会、政治、经济、文化特征所决定的政府行为在旅行社领域中的现实反映，是制约旅行社生长与发展的重要因素。本文从政府对旅行社业的宏观干预与微观规制、监管体系与运作机制等方面对中外旅行社发展的制度环境进行了系统的比较研究，并在此基础上对市场开放条件下中国旅行社制度环境的建设提出了对策与建议。
【英文摘要】The regulatory environments of the travel agency industryin a country,which is a reflection of the country's social,political,economic and cultural characteristics, bears muchinfluence on the growth and development of the travelagencies in the country.By analyzing the systems of macro-control and micro- regulation as well as the supervisorysystems and operational mechanisms at the governmental levelin both China and foreign countries,this thesis has tried tocompare systematically the regulatory environments in whichtravel agencies survive and develop.Some countermeasures andsuggestions are then proposed on how to restructure China'sregulatory environment under an open-market situation.
【关 键 词】旅行社/行业/制度环境/比较研究
travel agency / industry / regulatory environment / acomparative study
【 正 文 】
［中图分类号］F590 ［文献标识码］A ［文章编号］1002—5006（2000）01—0022—07
旅行社运行的制度环境是指制约旅行社生长与发展的外部非市场环境。如果说市场环境是旅游市场机制内生的话，那么制度环境则是一个国家的社会、政治、经济、文化特征所决定的政府行为在旅行社业领域中的现实反映。各个国家的市场环境在旅游业发展的不同历史阶段体现出较大的共性，而制度环境由于易受社会与政府行为的干预而呈现出较大的差异。本文旨在通过对中外旅行社制度环境的比较研究，为中国旅行社制度环境的建设提供有益的借鉴和建议。
一、政府对旅行社业的宏观干预
政府对于旅行社业的宏观干预主要体现在相关的法律与法规体系方面。一般说来，一国内与旅行社经营管理有直接关系的法律法规体系如下页图1所示。图1所示，箭头方向越往上，法律、法规对旅行社的强制程度越大，反之则越小。上一层的法律法规对下一层的法律法规有制约作用，多数时候，下一层次的法律法规是根据上一层次的法律法规制订的。比如日本管理旅行社的主要法律依据分为法令、政令和省令。法令需经国会批准，是管理旅行社的基本法律依据。政令需经内阁政府批准，多根据国会通过的法令制定实施细则。省令为运输大臣颁布的具体规定。日本与旅行社管理有关的法律主要是《旅行业法》（注：日本人称旅行社为旅行业。（下同）——作者），该法的立法宗旨是使旅行社依法经营，维护旅游者的利益。为了和《旅行业法》相配套，日本还相继颁布了旅行业法施行令、旅行业法施行规则、一般旅行业标准旅行合同条款和代理店旅行合同条款。一般旅行业合同条款规定了合同的签订、变更、解除以及违约的责任、处理原则等；代理店旅行合同条款则对经营旅行代理业务的合同签订、变更、解除及违约责任等作了详细的规定；翻译导游法明确规定了翻译导游必须接受国家的考试和应具备的条件；商法则明确规定了旅行业的交易规则、反对垄断，要实行公平竞争，并由国家的公正交易委员会负责监督旅游市场的交易行为。
图1 旅行社业管理的国内法律法规体系
附图{图}
各国经营国际旅游的旅行社的行为还可能会受到一些相关的国际公约的制约与调整，如1974年4月23 日订于布鲁塞尔的《关于旅行契约的国际公约》、国际饭店协会与国际旅行社协会联合会《关于饭店与旅行社合同的协议》（1979年协议）、关于统一国际航空运输的“华沙公约”、“芝加哥条约”、1974年签订的《国际海上人命安全公约》（伦敦公约）等。只要某一旅行社所在国家或地区的政府成为某一项国际条约的签字国，那么这一国家或地区的所有旅行社都有义务在经营国际旅游产品时遵守该条约所规定的条款。
图2 旅行社业运行的国际制度环境
附图{图}
另外，一些旅游业和旅行社经营管理过程中的国际惯例有时也会构成旅行社制度环境的组成部分。由于旅游业、特别是国际旅游业是一个高度开放的领域，其经营成功与否在一定程度上还取决于交易主体之间的沟通程度，而行业内的国际惯例可以指导促进沟通、降低交易费用。虽然不遵守这些国际惯例不会受到法律的惩罚，但仍然可能会不利于该旅行社今后的交易——除非其交易是一次性的。正是在这一意义上，我们把国际惯例也视为旅行社、特别是国际旅行社的制度环境因素之一。鉴于此，旅行社运行的国际性制度环境可表示为图2。
与图1所示的市场经济社会完善的法律与法规体系相比， 中国旅行社业管理的“旅游法”和专门的“旅行社法”、“导游法”等正式法律文件还处于缺位状态，有关的民法、商法由于实施机制方面的原因也还存在不配套、针对性弱、执行力度小等方面的问题。目前的管理体系主要是国务院条例（政令）、旅游局令、行业标准、以及一些相关的行政法规为主。
（1）民法与商法。 与旅行社业有关的主要有《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合资企业法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》等。但是由于旅游业的特殊性和我国法律执行过程的一些问题，这些法律对旅行社的经营管理过程、旅行社与相关企业之间的关系、以及对旅游者的权益保护等方面还存在着许多不配套或力不能及之处，导致大量旅游者对旅行社的投诉和旅行社与相关企业之间的纠纷处理缺乏有针对性的法律条款。
（2 ）政令与条例。在《旅游法》和《旅行社法》缺位的情况下，中国对旅行社业实行行业管理的国家一级的法律法规依据来自于国务院的政令。1996年10月25日，李鹏总理签发第 205号国务院令《旅行社管理条例》。该条例对旅行社的设立、经营、监督检查、罚则做了具体规定。1999年5月14日，朱ｒóｎｇ＠①基总理签发第263号国务院令《导游人员管理条例》，对导游人员的管理做了具体规定。
（3）旅游局长令与相关行政法规。 以国家旅游局局长令形式发布的行政法规也是中国旅行社行业管理的法律依据之一，这方面的局长令主要有：1995年1月1日，国家旅游局发布第1、第2号局长令《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》；1996年11月28日，第5号局长令《旅行社管理条例实施细则》， 主要是对第205号国务院令的操作性规定；1997年3月26日，第7 号局长令《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》；1997年5月8日，第8 号局长令《旅行社经理资格认证管理规定》。
此外，国家旅游局还以文件形式发布了一些行政法规，如1994年发布的《关于改革和完善全国导游人员资格考试工作的意见》等，也构成了旅行社制度环境的重要组成部分。
（4）行业标准。根据国家技术监督局技监局标函（1993）529号“关于对旅游行业标准归口管理范围的批复”，综合类、旅游设施类、旅游服务类三大类行业旅游行业标准归口由国家旅游局管理，到1998年，中国已经发布了五项旅游业国家标准和四项旅游行业标准，其中与旅行社业管理直接有关的行业标准主要有：GB／T 15731—1995 《导游服务质量》、GB／T 16766—1997《旅游服务基本术语》、LB／T 004—1997《旅行社国内旅游服务质量》。
（5）其它。 与旅行社服务与交易有关的一些合同范本实际起到国内行业惯例的作用，构成中国旅行社业制度环境的组成要素。另外，各地方立法机关、政府、行业主管部门所发布的政令、条例、规定、文件等构成区域性或地方性的旅行社业制度环境的组成部分。
二、政府对旅行社业的微观规制
这里所说的政府规制也称“狭义的公的规制”，是指“社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为”。（注：［日］植草益著，《微观规制经济学》，第2页，北京：中国发展出版社，1992 年。）本文所说的规制主要指由各级旅游行政管理部门对旅行社的“加入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等方面的规制”。（注：［日］植草益著，《微观规制经济学》，第28页，北京：中国发展出版社，1992年。）目前世界各国旅游行政主管部门对旅行社业都存在着不同程度的规制，特别是对旅行社的进入、服务数量与质量等方面进行限制。大体来说，市场经济体制越完善、宏观管理的法律法规体系越健全、旅游业越发达，旅行社业所受到的“狭义的公的规制”程度就越小，反之越大。由于篇幅所限，本文选择经济体制、法律法规、旅游业发达程度等方面接近西方国家，而地理位置、文化背景等方面接近中国的日本作为典型，并就中日两国旅行社业的微观规制情况进行比较分析。
1.日本旅行社业的微观规制体系
（1）进入规制。在日本，投资主体要想进入旅行社业， 必须首先得到中央政府旅游行政管理机构——运输省运输政策局观光部的许可。也就是说，日本对旅行社的进入实行“双重注册”的管理制度。所谓双重注册是指企业发起人在到工商行政管理部门申请营业执照前，必须得到旅游行政管理部门的注册许可。申请注册需要提供企业的历史情况、财产基础、营业保证金、拟经营的范围、法人及主要管理人员名单和资历证明等材料，经观光部认可合格后方可注册。此外，日本还对旅行社实施了定期注册的制度。所谓定期注册是指对
