题域的由来与发展
应当指出的是，所谓非政府组织，就其所指代的社会现象而论，是人类社会早已有之且屡见不鲜的；但就其作为一个独立使用的学理概念而论，则经历了相对复杂的发展，并且形成了特定的内涵。
溯本逐源，学界对于非政府组织现象的关注首先来自于国际事务的新变化：第二次世界大战以后，特别是近二、三十年以来，国际政治与国际关系发展过程中一个得到普遍公认的事实，就是国际舞台上的国际行为主体日趋增多，新的国际行为主体不断出现。这不仅是指随着非殖民化运动的发展而造成的新独立的主权国家的增多，更重要的是指非国家国际行为主体的巨大发展，集中地体现为各种类型的国际组织急剧增多，其中一些明显成为国际政治格局中不可缺少的成分。而在当今世界形形色色、为数众多的国际组织中，因其成员身份的不同而可以分为各国政府派代表参加的政府间组织和数量巨大的、由非政府代表参与的非政府组织（注：Richard Mansbach,Yale Ferguson & Donald Lampert,The Web of World Politics:Nonstate
Actors in the Global Systems,New Jersey:Prentice-Hal,Inc.1976,pp.326.）。据1988-1989年版《国际组织年鉴》所提供的数据，当今世界有4827个“公认的”国际组织，其中政府间组织为309个，而非政府组织则为4518个。另据统计，在1954年至1968年期间，国际非政府组织的年增长率达到了4.5%。（注：Kjell Skjelsbaek,The Growth of International Nongovernmental Organization in
Twentieth Century,International Organization, Vol. 25(Summer),1971,p.425.）前者的地位和作用在国际政治研究中早有定评，而后者的广泛发展和在国际事务中所起到的越来越大的作用，却是战后以来引人注目的新问题。例如，早在联合国草创时期，就有许多非政府组织的参与；而在联合国建立其功能组织结构时，联合国经济社会理事会专门为非政府组织规定了相应的安排，以谋取后者对于相关事务的支持。到目前，已有800多个非政府组织列为联合国经济社会事务理事会的咨询成员。这些组织不仅可以列席会议，而且可以应邀就某些问题提供咨询意见，其中一些更具有提出会议议案、以书面和口头表述意见的权利。再如，当1972年联合国在斯德哥尔摩召开人类环境大会时，有近300个非政府组织到场；而1992年联合国在利马举行环境与发展大会时，已有1400多个非政府组织到会。正是在这样的活动中，非政府组织的作用得到了充分的体现，而其活动范围几乎涉及人类社会活动的一切领域，并且因此具有了重要的政治影响。
这些现象使得一些敏感的学者率先对此进行系统的研究。在他们看来，国际政治研究中传统的国家中心主义模式，过于强调主权国家和由主权国家组成的国际组织的重要性，实际上片面强调了国际行为主体的国际法资格和地位、参与国际行为的合理性和代表性，将国际组织的行为能力偏狭地解释为缔结条约、建立同盟的能力，而组织结构则指特定的人口聚集、地理位置和国土面积等等。这显然是一种只关注法律—资格的研究视角，其片面性在于这一视角有特定指向地遮蔽了许多不同于传统国际组织但确实活跃于国际舞台的诸多超越国界限制的组织，因而与目前的国际关系和国际政治现实有很大的差距。因此，他们特别强调非政府组织的出现所带来的变化，认为非政府组织已经且正在发挥着越来越大的作用，对于各国政府以及政府间组织有着巨大的影响，因而正在改变着整个国际体系和国际关系格局。他们主张采取一种更具开放性的研究视野和更加宽泛的对象建构，主张用全球(global)事务和全球政治的概念取代强调国家间关系的国际(inter-national)事务和国际政治的概念。（注：James Lee Ray, Global Politics,Boston:Houghton Mifflin,1987,p.73-80.）
当然，在这样的研究发展中，国际关系学界对于“非政府组织”的概念仍有争论和分歧，一些人认为，在跨国范围内活动的“跨国公司”也属于“非政府组织”的范畴，但大多数人主张跨国公司因其逐利动机与行为而应当单独归入特殊的类型。（注：A.LeRoy Bennet,International Organizations:Principles and Issues,Englewood Cliffs:
Prentice Hall,p.251-268）就此而论，这一认识分歧也体现着“非政府组织”作为一个类属概念所具有的模糊性。但是，这一概念所包含和强调的与政府和政府组织相区别的维度，又使得学界宁愿使用这一并不严谨的概念来进行研究。
正是在后一种意义上，有关“非政府组织”的研究很快又从国际关系研究扩展到国内问题研究领域。人们意识到，在国内事务中，政府所面对的并不一定是处于离散的个体状态的大众，政府也不可能与每个个人产生互动；相反，在公与私之间、在政府与个人之间，往往存在着一些组织形态。但这些组织形态又不同于公司商号之类早已有之且主要出于经营者的个人私利而创建和活动的组织，相反，它们专门从事政府和私营企业不愿做、不常做和做不好的事情。随着社会生活的复杂化，这类“非政府组织”在越来越多的社会领域中承担着日益广泛的功能，并且与政府组织和私人营利企业之间有着复杂的互动关系。学界也在比较研究的意义上发现，特定社会的发展状况和类型与这类“非政府组织”的发展状况是联系在一起的，透过对特定社会中的“非政府组织”的研究也可以发现此一社会的重要特征和发展趋势。于是，所谓“非政府组织”研究便伴随着这一现象的普遍发展而逐步成熟和发展起来了。
学理概念的探讨与类型学研究
从字义上讲，“非政府组织”作为一个概念确有其含混之处，它以否定性或排斥性表述指代着一个包容性极大的组织空间；但学界在使用这一概念时，除强调其与政府的相对关系以外，又暗涵着一些特定的判断，因而使得这一概念在研究中具有了可操作性。这些判断基本上是针对“非政府组织”的某一方面特征而言的，因而在不同的研究者那里，“非政府组织”概念又与另一些相关概念具有联带性和替代性的关系。
首先，“非政府组织”属于“第三部门”(Third Sector)组织，就是说，它们既不同于政府部门又不同于私人部门，而是超出于两者之外的第三种类型的组织实体；正是在这个意义上讲，它们又是“独立部门”(Independent Sector)（注：王绍光《多元与统一：第三部门国际比较》杭州：浙江人民出版社1999年版第6页。）。其次，“非政府组织”与其他非政府的私人组织类型的最大区别在于它们是“非营利组织”(Non-profitSector)（注：Lester M. Salamon & Helmut K. Anheier,The Emerging Non-profit Sector:an Overview, Manchester:Manchester Univ.Press,1995,pp.14-15.），尽管它们也许会有经营性活动；但更确切地说，它们所有可能的收入还会用之于它们自身所关注的公益事业，并因而属于“公益组织”。再次，“非政府组织”不拘于地域和行政区划，不拘于参加者的职业身份，而仅仅出于志同道合的志趣而组织在一起，因而是“志愿者组织”(Voluntary Organizations)（注：Wolfenden Committee, The Future of Voluntary Organizations,London:Croom Helm,
1978.），尽管其工作人员未必没有工资薪水。又次，“非政府组织”在国家与社会的关系中居于特殊的地位，因而学术界又将它们归入与国家处于相对一极的“市民社会”组织(Civil Society)（注：Stephen N.Ndegwa,The Two Faces of Civil Society:NGOs and Politics in Africa, West
Hartford:Kumarian Press,1998,pp.3-5.）；尽管它们与市民社会构成中的那些宗教组织、自娱性联谊团体和政治动员组织有相当的不同，并因而是特殊的“公民组织”(Citizen Organizations)。
总结归纳上述各种概念，对于“非政府组织”便可以形成一种操作性概念：“非政府组织”是由抱持相同或相近志向的志愿者组成的、具有稳定的组织形式和固定的成员—领导结构的、超出于政府机构和私人企业之外而独立运作且发挥特定的社会功能的、不以营利为目的而关注于特定的或普遍的公众公益事业的民间团体。其中，民间性和公益性是最为重要的因素，“非政府组织”就是以非政府的方式介入原本应由政府关注的公益事业的组织。（注：World Bank,Involving Nongovernmental Organizations in Bank-Supported Activities,Operational Directive14.70, Washington DC:World Bank,1989.）
在这种操作性概念的
