不同国家在不同历史时期，要构建行政法的理论体系。取决于其接受何种理论模式。从行政法的历史来看．行政权与公民权是一对相互关联的范畴。对行政权与公民权相互关系的不同定位。以及价值取向的差异，形成了服务论、政府法治论、公共权力论、控权论、平衡论等许多不同的模式。
一、管理论的形成背景及主要观点
管理论强调行
政法律关系的重点是规范行政相对人的行为，保障行政管理的顺利进行，以建设和维护有利于提高管理效率、实现管理任务的法的秩序。这种学说主要盛行于苏联社会主义初期．为了恢复生产，解决人民生活的迫切问题，维护革命秩序．加强政府管理是必要的。这一时期．人民最关注的是如何运用行政权去进行高效管理，以实现巩固政权和建设国家的目标。新中国成立以后，国家考虑得最多的也是如何加强管理，树立政府权威，以更好地恢复和发展经济，而对于控制政府权力。保障公民权利等问题只能逐步加以解决。这种思想必然在国家的立法、执法和司法中体现出来。管理论在其创立之初存在着合理性和事实依据。在整个计划经济时代．无论是原苏联东欧国家还是中国。它都是占主导地位的理论和学说。从总体上，管理论强调行政权力的优越性，忽视个人权利的保障．有关行政程序和司法审查的理论相对落后，行政法理论体系和结构具有明显倾向性(以管理性为中心，监督法、救济法在体系中处于很次要或被忽视的地位)。
(一)行政法的宗旨是保障是保障国家利益。管理论认为，行政法的主要目的是保护国家利益．行政法规范的任务是调整国家管理范围内的社会关系。其基本的理念是“官民对立”．认为行政法只是国家管理老百姓的一种工具。即行政法是治理百姓的法。相对而言。行政主体属于强者是权利主体。行政相对人属于弱者．是义务主体。行政行为最基本的模式是“命令— — 服从”式的强制性管理行为。只要能有利于维护国家权威，甚至可以不顾公民的权利。
(二)行政法律关系是命令— — 服从关系。为了实现行政法的宗旨，行政法的手段主要依靠强制和命令。在行政法律关系中。行政主体一方被赋予国家权力，可以对被管理方实施管理，包括采取强制措施，国家机关直接依据法律规定行为，而不依赖行政相对人的同意。在计划经济时代．由于法制不完备。不受重视，甚至经常遭到破坏，行政管理的命令、强制手段常常是任意的、专断的。
(三)行政法的基本原则是管理原则。管理论通常将管理原则视为法的基本原则。由于当时基于这样一种认识：行政法是有关行政管理的法。行政法的基本原则与行政管理的基本原则是相同的。具体包括：坚持共产党的领导。坚持社会主义，坚持民主集中制，国家实行计划化、简政便民、行政效率等等。当然，苏联东欧国家的行政法教科书在论述行政法基本原则时．通常也讲到吸收群众参与管理、坚持社会主义法制的原则等．但这些原则在管理论学说中并没有真正重要的地位。
(四)行政法的内容主要是规定国家管理原则和制度。
行政法是国家管理法．规范国家管理范围内的社会关系。“行政法规定编制经济和社会发展规划、物资分配、制定物价、运用科学技术进步成果的程序。”规定国家企业、事业单位、组织的建立、变更和撤销的程序以及确定和改变它们从属关系的程序。此外对于产品的国家标准、对于各种税率，也通过行政法规范加以确定。
二、控权论的产生背景及主要观点
控权论学说流行于英美国家。戴雪等学者极力主张控权。起初，他们误解了法国的行政法和行政法院，将法国行政法院与英国封建时代的星座法院混同，认为行政法院是维护政府特权的表现行政权，受统一的普通法的控制，不能在普通法和普通法院之外还允许行政法和行政法院的存在。后者通过长期的探索和实践，英国人认识到戴雪等人的错误，但其控权思想仍然贯穿于行政法思想之中。美国在建国初及之后一个较长时期内，在法律上也主要沿用英国普通法。在行政法中以控权思想为主导。在行政程序法中确认控权的手段主要是事前的程序控制和事后的司法审查控制。“行政程序可以避免传统实体控权机制的僵硬、死板，用行政程序规范行政权的行使既可不过于束缚政府行为的手脚。又可以防止政府实施行政行为的恣意、滥权。”改革开放后．我国部分学者主张行政法的理论基础是控权论。行政法的核心不在于对行政权的保障，而在于行政权依照法律规范的要求行使。监督控制行政权是否依法行使是行政法的主要功能。
(一)行政法的宗旨在于最大限度地保障个人自由权利。
美国学者施瓦茨指出，行政法的目标是纠正个人和国家的不平等，要尽可能保障在法庭面前，把个人与国家放在平等的地位上，法院的任务是保障行政权力不能无限制增长。管理机关自身必须受到限制，它们管理公民的权力范围必须固定、明确，公民反抗它们的权利必须规定得清清楚楚。我国学者王名扬也认为，英美行政法治原则的要求是政府遵守、尊重公民自由和权利。
(二)行政法的重要手段是司法审查和行政程序。行政程序是行政机关行使权力时必须遵循的规则。司法审查是司法机关对行政行为的重要控制机制。行政法更多的是关于程序和救济的法。而不是实体法。
(三)行政法基本原则是依法行政。行政主体的行政职权由法律设定，行政主体实施行政行为必须严格遵守法定
程序，并对行政行为的后果承担责任。行政机关只能在法律范围内行事，不能有自由选择的余地，排除政府中任何形式的专断的特权的自由裁量权的存在。公民只服从法律。
(四)行政法的基本内容是控制行政权力。施瓦茨指出，行政法就是用以解决行政机关应有什么权力．其权力的限制是什么和如何限制其权力的问题。控权理论主张通过立法、司法对行政权加以控制，防止行政权力扩张。其特点是重权利、轻权力，重民主，轻效率。
三、平衡论的形成背景及主要观点平衡论是
在20世纪90年代由罗家才教授提出的有关中国行政法学理论基础的观点。这一时期．中国经济领域开始全面应运而生。如果说传统的管理论同计划经济体制相适应，控权论同西方自由市场经济体制相适应，而平衡论则是宏观调控和市场棚结合的平衡机制的反映。它在一定范 内和一定程度上承认了行政法的控权作用．但行政权又要受到保障，公民权既要受到保护，又要受到约束，行政权和公民之也应相互制约、相互平衡。自1990年代至今，平衡认学说在中国得到不断发展和完善，并逐步在行政法学界占主导地位。
(一)行政法的宗旨是既要保障行政管理的有效实施，又要防止公民权利的滥用。平衡认认为，涉入行政法领域的社会多元化利益、价值都应当得到尊重和协调。因为行政权来源于公民权利，权力是权利的一种特殊形式。行政法对行政权力与公民权利关系的处理应保持总体平衡模式。
(二)行政法方式的多样性。平衡论认为过分强调行政程序、司法审查或过分强调命令、强制手段的作用都是片面的。
主张综合运用行政法的各种手段：既要运用命令、强制手段．又要尽量避免采用行政命令、强制手段，淡化权力色彩。行政主体应进一步变革传统的管理模式．，积极推进行政指导，公民参与管理和行政管理社会化等措施。以协调与行政相对应的关系，维持两者的平衡。平衡论虽不赞成过分强调行政程序和司法审查的作用。但主张对行政法程序和司法审查予以充分的重视。“现代行政程序以民主和公正为宗旨，同时兼顾效率。了解程序、公开程序、取证程序、回避程序、听证程序、处理程序、告知程序等是其主要内容。行政程序的设立赋予了相对一方以了解权、要求回避权、辩论权、申请救济权等一系列重要的程序性权利。”为了平衡执法阶段行政机关与相对人因不对等的法律地位造成的巨大反差。保护相对方的合法权益．司法审查成为现代行政法的重心。
(三)行政法的基本原则是行政法治。平衡论发展了传统行政法治原则。行政法治的主体包括行政机关和行政相对方。
行政法不但规范行政机关的行为，同时也规范相对方的行为：
积极行政和消极行政有不同的法治要求，对相对方的权利义务产生直接影响的行政行为是消极行为，如行政处罚、行政强制措施等。行政法治对消极行政的要求是“没有法律规范就没有行政”，受法律严格制约；行政法对积极行政的要求是“法无明文禁止即可作为”，当然。积极行政也应符合法定权限和程序要求，不得同宪法、法律抵触。
(四)行政法的主要内容是行政关系和监督行政关系。行政机关和监督行政关系经行政法调整后，形成行政法律关系和监督行政法律关系。在行政实体法律中强调行政权力和公民服从义务，保证行政权力的有效运作；在程序法律关系中。
强调对公民正当程序权利的尊重，防止权力的滥用；在行政诉讼法律关系中，突出行政机关恒定为被告而具有应诉、举证等诸多义务， 以促进依法行政和为公民提供有效的补救。最终在合理的不对等中实现总体的动态平衡。
