【 作 者】吴雁平
【作者简介】吴雁平 开封市档案局
【内容提要】职权法定，越权无效，是依法行政的主要原则之一。但在我国改革开放的进程中，存在着社会和市场事实在前，制度安排合法化在后的现象。档案局（馆）提供现行文件利用服务时，在提供服务的主体、接收现行文件进馆的时限、要求现行文件进馆的依据、提供观行文件服务的受权等问题上与现行有效的档案法律法规存在一些冲突。因此，应当在不断创新与探索档案服务机制的同时，适时地通过立法或修改已有的法律法规，将创新与探索的积极成果合法化。
【摘 要 题】档案工作
【关 键 词】依法行政/档案服务机制/机制创新/文件中心/现行文件/利用
【 正 文】
2000年4月，深圳市档案局试办了全国首家文件档案资料服务中心，向社会开放各种现行文件资料信息后，北京市昌平区、江苏省常熟市、山东省济南市、山东省青岛市、陕西省、武汉市、江西省等档案馆相继开展了现行文件利用工作。2001年10月16日，《中国档案》杂志社和国家档案局档案馆室业务指导司邀请有关方面的专家、学者就档案部门开展现行文件利用服务工作的必要性、可能性，这项工作的理论基础和法律依据以及开展这项工作后档案学理论和档案工作的方式、方法应该做哪些调整等问题进行了座谈。2002年7月25日至26日，国家档案局在北京召开了全国档案工作服务机制创新座谈会后，档案馆提供现行文件服务作为档案部门创新档案工作服务机制的重要举措，在全国档案部门迅速得以推广，在主要档案媒体上每周都有现行文件服务中心开业的报道。对此领导、公众、媒体均给予了积极的评价，并产生了良好的社会效果。但是，从依法行政、依法治档的角度看，在开展这项工作时还有一些值得注意与完善的地方，在此提出来与大家共同商讨。
1 从提供现行文件服务的主体上看，有越权行政（事）之嫌
目前，档案部门提供现行文件服务有三种基本模式：一是深圳模式。即成立业务上由市、区政府档案行政管理部门管理的文件中心，依据深圳市人民代表大会通过的《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》的授权，履行“接收同级机关、事业单位处理完毕的文件；对接收的文件进行整理、鉴定和保管；向市或者区档案馆移交需长久保存的档案；向国家机关、社会组织及个人提供利用文件”等职责。二是常熟模式。即在档案馆挂牌成立“文件资料服务中心”，“档案馆”与“文件中心”两块牌子一套人马。三是昌平区模式。即在档案馆内设立现行文件阅览室，“文件中心”是“档案馆”的一个内设机构。
从提供现行文件服务的主体上看，除第一种外，后两种均是由档案馆提供现行文件服务。按照目前“局馆合一”的模式，档案馆提供现行文件服务，就是档案局提供现行文件服务。根据“职权法定”的原则，“行政机关的职权，在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权，必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。……行政机关的法定职权，一般有两种形式，一是由行政机关组织法规定，大都以概括之语言，规定各机关的职责范围；二是由单行的实体法，规定某一具体事项由哪一行政机关管辖。”[1]
我国各级档案行政管理部门及各级档案馆的职权是由《中华人民共和国档案法》规定的。
《中华人民共和国档案法》第六条规定：“国家档案行政管理部门主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导。县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。”“国家档案局依照《档案法》第六条第一款的规定，履行下列职责：（一）根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策，研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策；（二）组织协调全国档案事业的发展，制定发展档案事业的综合规划和专项计划，并组织实施；（三）对有关法律、法规和国家有关方针政策的实施情况进行监督检查，依法查处档案违法行为；（四）对中央和国家机关各部门、国务院直属企业事业单位以及依照国家有关规定不属于登记范围的全国性社会团体的档案工作，中央级国家档案馆的工作，以及省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门的工作，实施监督、指导；（五）组织、指导档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训；（六）组织、开展档案工作的国际交流活动。”“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行下列职责：（一）贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策；（二）制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施；（三）监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为；（四）组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”
《中华人民共和国档案法》第八条规定：“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。”国家档案局1983年颁布的《档案馆工作通则》第三条规定：“档案馆的基本任务是在维护党和国家历史真实面貌的前提下，集中统一地管理党和国家的档案及有关资料，维护档案的完整与安全，积极提供利用，为社会主义现代化建设服务。档案馆进行下列工作：（一）接收与征集档案。（二）科学地管理档案。（三）开展档案的利用工作。（四）编辑出版档案史料。（五）参与编修史、志的工作。”由国家档案局制定，经国务院批准实施的《中华人民共和国档案法实施办法》第十条规定：“中央和地方各级国家档案馆，是集中保存、管理档案的文化事业机构，依照《档案法》第八条的规定，承担下列工作任务：（一）收集和接收本馆保管范围内对国家和社会有保存价值的档案；（二）对所保存的档案严格按照规定整理和保管；（三）采取各种形式开发档案资源，为社会利用档案资源提供服务。”
职权法定，越权无效，是依法行政的主要原则之一。“这与公民的权利不同，从法律的范围说，公民的权利是，凡法律没有禁止的，公民皆可为之。当然，此外还有道德等约束。行政机关的职权是，凡法律没有授予的，行政机关就不得为之。法律禁止的当然更不得为之。否则就是超越职权。”[2]
我们从上述现行有效档案法规对各级档案局（馆）工作任务的界定看，均没有收集与提供利用现行文件这一项。因此，从严格依法行政、依法治档的角度看，档案局（馆）提供现行文件服务，目前还没有法律法规依据，有越权行政（事）之嫌。
2 从接收现行文件进馆的时限上看，与现行有效的档案法规相抵触
有一种观点认为：“档案局搞现行文件利用，这件事情怎么做？尽管从理论上讲，我们档案馆接收档案的年限是10年、20年，但是这一步我们做了，也不违犯。从严格意义上讲，我们这样做是符合法律的。我们法规中有一条，经济文化类的档案必须向社会开放。我们提供的基本上是经济、文化类档案，同老百姓密切相关的，要搞现行档案利用。”[3]
对此有几点需要澄清，一是档案馆接收档案的年限是档案法规的规定，不是理论上的探讨。把必须遵循的法规条款，视为可以认同，也可以不认同的理论观点是不妥的；二是《中华人民共和国档案法实施办法》第二十条中规定的经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放。是指按规定时限接收进馆的档案，据此提前接收档案进馆显然是对该条款的理解出现了偏差；三是这段话前面讲的是“搞现行文件利用”，后面讲的则是“要搞现行档案利用”，明显混淆了文件与档案的概念。
关于档案馆接收档案的时限，《中华人民共和国档案法实施办法》第十三条明确规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当按照国家档案局关于档案移交的规定，定期向有关的国家档案馆移交档案。属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满20年即向有关的国家档案馆移交；属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交。经同级档案行政管理部门检查和同意，专业性较强或者需要保密的档案，可以延长向有关档案馆移交的期限；已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案，可以提前向有关档案馆移交。”
目前档案局（馆）接收现行文件的时限有两种，一种是与机关档案年度整理（立卷）归档的时间要求相一致。即“接收上年度党委、政府机关（文件形成机关）形成的、应归档保存的各种门类和载体的文件，包括纸质文件、特殊载体如照片磁盘光盘等载体的文件。”[4]另一种是按规定的报送范围“每季度末筛选报送一次”。（济南市档案局《关于收集市直机关现行文件的实施意见》）。前一种是事实上的接收档案进馆，与现行有效的档案法规的要求不一致。后一种如果接收的是文件有越权行政（事）之嫌，如果接收的是档案同样与现行有效的档案法规的要求不一致。因为《中华人民共和国档案法实施办法》第十三条规定：只有“已撤销单位的档案或者由于保管条件恶劣可能导致不安全或者严重损毁的档案，可以提前向有关档案馆移交。”而为提供现行文件利用，提前接收档案资料进馆并不包括在内。
3 从要求现行文件进馆的依据上看，存在无法律依据或依据失当
我国“宪法、法律对行政机关制定法律规范用的是‘根据’原则。”[5]“对地方权力机关制定法律规范用的是‘不抵触’原则。”[6]“宪法对行政机关制定规范和地方人大制定地方性法规用了‘根据’和‘不抵触’两个不同的词，决不是偶然的。‘不抵触’是指地方性法规的规定不得与已对此问题有规定的法律、行政法规的有关规定相抵触，当然，如果法律、行政法规对此
