从1978年以来的23年，我国新增创造了3.3亿就业岗位，其中创造非农就业岗位24678万人，可以说是世界上创造就业岗位最多的国家 。1980-1999年期间世界总劳动力人数增加了8.59亿人，其中中国增加了2.12亿人， 占世界新增总数的24.7 %。这表明，过去20多年中国经济发展所创造就业岗位占世界新增岗位的1/4。中国发展对世界发展特别是解决全球就业问题做出极其重要的贡献。
全球最突出的发展问题是就业与失业，今年6月第九届国际劳工组织年度报告认为，目前失业和就业不足状况影响全世界一半以上就业人口，全球约有10亿多人失业或就业不足；未来10年内全世界将需要创造5亿个新就业机会 。这是中国失业与就业的全球背景。
从国际角度观察中国失业状况。经济转型国家都出现了劳动就业参与率和就业增长率大幅度下降，以及失业率大幅度上升的“转轨失业”状况。根据世界银行提供资料，在1989-1997年期间，中亚、东欧和俄罗斯都出现了这种情形（见表1）。但是中国从改革一开始就避免了这种“转轨失业”，劳动就业参与率大幅度上升，就业正增长，失业率相对比较低；直到1995年以后，在国有和城镇集体企业出现“转轨失业”现象。中央和国务院领导人对此很快作出了反应。
江泽民总书记在1995年就提出要妥善解决企业富裕人员分流和破产企业职工再就业问题。1997年12月朱镕基副总理明确提出：“坚定不移地走鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程的路子”。“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”更加明确两大项任务，即做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，这是一个比较完善的政策体系。我认为中央采取这些措施是及时的、必要的，也是比较成功的。
根据国家经贸委资料（2002年3月），从1998-2001年期间，全国国有企业累计有2250万职工下岗，有1700多万人实现再就业，约占总数的2/3。我们根据《中国统计摘要》（2002）数据分析，1995-2001年期间，若扣除正常退休人数，全国城镇下岗职工累计在4500万人左右，约有3000-3500万人实现再就业或灵活就业，占全部下岗职工的2/3-3/4之间，目前还有1000万人下岗，应该说在这么大的下岗“洪水”面前能够解决这么多人的再就业已是很了不起的成绩。
二、我国就业形势十分严峻
目前对我国就业形势有两种不同的判断：一是认为我国就业形势十分严峻，已进入高失业阶段；二是我国在就业压力增大，但就业形势比较稳定。从1997年以来我一直是持第一种看法，而且认为我国就业形势愈来愈严重。
这一观点的主要依据是：我国就业供与需总量矛盾日益突出；我国就业与供给结构性矛盾也十分突出，一方面非熟练、低技能人数基数过大、比例过高、供给过多，另一方面熟练、高技能、新兴技术就业者得不到满足，且工资增长率过高；就业困难群体在扩大，许多国有企业下岗人员再就业比率愈来愈低，就业难度愈来愈大，加入WTO之后，在短期内我国城乡就业问题日益突出。
三、政府不必对国有企业下岗职工承诺“就业保障”
从1997年来，国家主要实行社会保障，是通过建立三条基本线，确保国有企业改革、结构调整中的下岗职工、登记失业人员、贫困人口基本社会保障。从现在起转向以创造就业为中心的积极的主动的发展政策。经济发展目标由经济增长优先转为扩大就业优先；劳动社会保障政策从社会保障为重点的被动性劳动力市场政策转为创造就业为重点的主动性劳动力市场政策；劳动力市场政策从限制农民进城转向鼓励农民进城；主要新增就业渠道从正规就业转向非正规就业；从下岗分流、减员增效转向鼓励吸纳下岗失业人员。
需要指出的是，国务院领导人公开承诺：对国有企业下岗职工实行就业保障，用3-5年的时间基本解决他们的再就业问题 。我认为，政府既无必要也不可能对所有国有企业下岗职工提供就业保障，劳动力市场总是存在着失业人员，特别是国有企业职工的劳动力市场，现在下岗比例和失业率远高于城镇农民工的失业率（只有1.5%）。国家只能提供保障人人就业机会平等、不受任何歧视、帮助具有劳动能力者提高就业竞争力，不论他（她）是国有企业下岗职工还是农民工，对所有人实行“国民待遇”。如果有什么特别的作法，那就是为下岗职工提供至少一次的职业指导、一次免费的职业培训，三次提供职业信息。必要时提供获得小额贷款信用担保或财政贴息。在中国城镇要坚持实行市场化导向的就业政策，公平竞争的劳动力市场政策。在处理国有企业下岗职工再就业方面，政府要分清哪些能做，哪些不能做，哪些不能说只能做，哪些既不能说又不能做。当然政府说了就要做，“取信于民”，但还需要计算一下成本和收益，包括机会成本和长期成本。
四、要充分估计解决国有企业下岗职工
再就业问题的艰巨性、长期性和复杂性
企望用3-5年的时间基本解决国有企业下岗职工的再就业问题是不太现实的目标。1994年我国国有企业失业职工约180万人，相当于前7年失业人数总和，平均失业周期由前几年的4个月增加到6个月；企业富余职工大量增加，其中约有300万人待岗。为此当时的劳动部提出关于实施再就业工程，国务院于1995年4月批准。再就业工程初步设想从1995年开始在5年时间内组织800万富余职工参加再就业工程。辽宁省准备计划在4年内解决75万失业职工和企业富余职工再就业和安置问题 。现在回过头来看这个问题并不像当初想象的那么容易解决，我们还缺乏对国有企业下岗职工再就业问题的艰巨性、长期性和复杂性的充分认识，既要打“攻坚战”，但是其本质应该是一场“持久战”。
现在全国下岗人数不是几百万人，而是千万人，有的省就几百万人，不是花3-5年的时间就能够解决的，可能需要更长的时期；也不是能够彻底解决的，总要留一点后遗症。倒不如把重点放在创造总的就业目标上，不要使就业目标变成针对某些人群的就业目标。在世界上没有哪个国家的就业目标是针对某些人群的，而是针对全体人口的，这也比较公平。
相对于进城农民工，许多未再就业的国有企业下岗职工，虽然年龄偏大，但是工龄较长、有一定技能，文化程度也较高，平均文化程度11.27年（见表2），下岗时间长、不能再就业的主要原因是不能适应市场经济和就业竞争，就业收入预期过高。过去5年创造新增4000万工作岗位，许多大中城市是主要的新增就业岗位的地区，但是有工作岗位并不等于他们能够就业。他们下岗属于“非自愿性失业”，但在许多就业机会面前，他们常常属于“自愿性”失业。就业本身是就业者和雇主之间的自愿性的双向选择，在这种情况下，政府不能直接干预来保障他们的就业，也没有必要承诺保障他们的就业。在向市场经济转型中，必须坚持市场导向的就业方针，除非是那些丧失劳动能力或者劳动能力较弱的人（例如残疾人），才能给予必要的就业援助。
