权力有限论是把权力视为特定主体在其职责范围内的支配力的观念。权力有限论是现代政治民主观念在法律上的延伸，它包括：整体意义上的权力限制、分类分权、职权特定化和具体化，它是以人民主权论为一般理论、以分类分权和权力与权利均衡为具体法律操作技术的权力相对主义观念。其中，权力与权利均衡观是现代权力观的精髓。权力按国家职能分工配置、权力受限制是其根本内涵。按照十六届四中全会的要求，当前党员干部应当树立的正确权力观的内容包括权力主权观和民族观、“国家的一切权力属于人民”的观念、权力是国家职能分工的结果的观念、权力的义务和责任及服务观念。
党和国家的领导人在不同时期、不同的场合对领导干部应当树立什么样的权力观有过阐述，提出“权为民所用”、“利为民所谋”、“情为民所系”、“政为民所执”等观点，到中共十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，强调：“各级领导干部都要牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观，坚持正确的权力观……坚决反对脱离群众、以权谋私。”最终形成了比较系统的、体现我国现阶段国情的科学权力观。从根本上看，它是一种权力有限论。权力有限论是现代民主理论和宪政理论结合的产物，是现代宪政民主理念的集中体现。
一 权力有限论的一般含义
把权力视为区别于公民、法人和其他社会组织享有的权利，理解为超社会组织体或特权者享有的一种垄断性的政治上的强制力，是从古至今人们的一种普遍观念。卢梭的“国家权力属于人民”和“国家权力不可分割”理论就是由此引伸而来的。([法]卢梭.社会契约论.何兆武译.北京：商务印书馆，3版(修订本).2003.[p31-35])。一个国家，一片领土，一个整体意义上的人民及一个权力是同义语，也等同于统一的国内法律秩序及其效力和实效。([奥]凯尔森.法与国家的一般理论.沈宗灵译.北京：中国大百科全书出版社,1996[p283])与此紧密相关的就是人民行使国家权力的方式是将其参加社会管理的权力授予自由选举而产生的代表，代表人民制定法律，人民据法而过一种法律生活。选举是这种权力观的重要原则，建立以普选制为核心的民主政治制度是判定社会文明进化的首要标志，一个尽量消极的政府是维持这种民主制度不可或缺的条件。选举在国家权力制度配置体系中的地位及其政治属性决定了这种权力观的主要特质是政治性的，法律不过是民主的制度化。
但是，到二战前后，萌发于资产阶级革命初期的宪政理论得到长足发展，强调用法律限制权力、防止歧视和专断、为政府行为设定实质性界限、建立以法治为核心理念的民主制度成为民主政治的更为根本的标杆。这种理论的核心是“以法律确定国家权力并对国家管理者进行限制，使政治权利得到法律的控制，通过法律或者说通过宪法的认可再把权力转化为合法的权威。”( 信春鹰.宪法的历史发展.宪法比较研究（李步云主编）.法律出版社，1998[p127])权力有限是这种理论的核心，它有三个明显特征：（1）权力合法性的依据是法律认可；（2）政治权利只有采取法律形式才具有合法性；（3）保护民主与人权的手段不仅仅采用一般化的权力限制——选举制度和权力分立制衡制度，更重要的是在权力实际运行中形成公民权利对权力的约束机制。
在当代社会中，权力有限论的核心归结为权力和权利均衡论，它包含七个方面的基本涵义：（1）权力和权利总量均衡；（2）权力为权利提供保障和服务；（3）权力主体特定；（4）权力的职能具体化；（5）权力操作技术规程化；（6）权力的界限明晰化；（7）权力运行程序化。其中，权力按国家职能分工配置、权力受限制或防止权力恣意行使是权力有限论的根本。
二 权力有限论的理论形态
权力有限论源自古希腊罗马的国家职能分工理论。它经古代到中世纪的发展，到现代社会，经过了一个对权力的外部强制到内部制衡再到以权利制约权力的制度化过程。这个过程中权力完成了抽象权力向具体权力、政治上的强制力向法律化权力、权力权利化的演进。
1.权力的国家职能分工理论
国家权力统一行使可以达到国家运行效率最大化，这既是古代国家积累的国家经验也是卢梭等启蒙思想家给近代国家的箴言。其实，早在古希腊罗马时，人们就已经认识到为了维护国家机构高效率运行，必须按照社会分工的客观要求对国家进行职能划分。而且国家职能按其属性划分为若干组成部分，并由不同的国家机构代为实施，可以维护社会总体上的正义价值([罗马]查士丁尼.法学总论.张企泰译.商务印书馆，1989[p1])。近代资产阶级启蒙思想家认为权力作为现实的实现特定国家职能的手段，运作总是具体的，权力无法脱开具有个体利益追求的“经济人”而自我执行。不进行职能划分的国家仅仅是理论上的抽象国家而不是现实存在和运行的国家。可见，效率最大化是国家权力配置的根本原则，权力功能主义从近代国家建立时起就已经深深地嵌入了确保国家机器按照特定价值目标运行的法律实践中了。所以，凯尔森讲到国家分权时，把权力理解为国家的职能，划分为立法、行政、司法三种职能。([奥]凯尔森.法与国家的一般理论.沈宗灵译.北京：中国大百科全书出版社,1996[p283])
按照国家职能分工理论，国家权力配置体系是国家职能分工的对应体系，国家职能履行的范围特定决定了国家权力的有限性。国家职能特定化为限制权力提供了根本前提。国家职能按社会分工的要求以效率原则进行适当分工，并交由不同国家机构去执行，使每一种国家职能都有了特定的活动目标和界限。然后，按照职能→权力对称结构进行权力配置，每一项职能都有相应的权力相对应，每一项国家权力都执行着特定的国家职能，由此构建起了对应国家职能系统的国家权力体系。这样，权力不再是抽象的政治术语，而具有了确定的、具体的法规范品质，已经具有了上升为法律规范的可能性。
国家权力按国家职能形式的效率化要求配置成为国家权力由政治强制力向法律技术转化的关键环节，它使整体意义上的国家权力转化为一种可分配的资源和按一定技术规程可操作的规范。正是国家职能与权力的配对配置关系，完成了权力运作由政治政策向法律规范的跨越，细分国家职能的系统工程转化为真正意义上的法律事业。权力代表的国家职能的界限决定权力的界限，权力的界限决定特定的代行权力人的职权界限：“‘权力’一词一直被用来指拥有以强力或以说服来获得特定目的的能力，指进行特定行为的法律权限，指立法、行政、司法的‘职能’，指政府机构或部门，或者指组成这些机构的人们。”( [英]M.J.C维尔.宪政与分权.三联书店，1997[p12])
2．权力有限论的内容
按照权力的国家职能分工理论，权力不过是国家职能的表现形式，是社会分工的国家形态。在权力有限论的发展过程中形成了三种层进递伸的历史理论形态。
一是整体意义上的权力限制论。即一般意义上的人民主权论，是人民权力的同义语，认为权力体现国家和人民之间的政治关系。虽然权力是国家职能的表现，但是权力根本上是人民授予的，是权利派生的，整体意义上国家权力应当等于全体公民个人权利的总和。国家的一切权力来自人民，权力的合法性取决于权力的人民性。人民主权论的完整形态是近代社会契约论，认为国家权力来自人民的公意，它派生了一系列制约国家权力的外生制度，如选举制度等。从这里我们也可以清晰地看到现代社会无法摆脱的传统政治强制力权力观的影子，是政治强制力权力观的近代形态。
二是分权论。分权的国家理论最早产生于古希腊，到古罗马时已经成为一种成熟的思想。它分为两种情形：（1）等级分权，即代表贵族利益的元老院和代表一般自由民（平民）的最高执政官之间的权限划分。名义上作为隶属于最高执政官的咨询机构的元老院通过实施对最高执政官的财政监督等形成了对最高执政官的实际约束，这是社会划分为贫富不同的阶层在国家权力内部的反映，它在整个奴隶社会和中世纪都被视为正当的、合法的内部权力分工形式。它本身构成对权力的限制，是近代洛克、孟德斯鸠等思想家“以权力限制权力”思想的真正来源。
（2）分类分权，即把具体的、合法情况下合理确定的国家统治职能交由不同的国家机构及其职能部门去行使。在罗马，世俗权力和僧侣权力泾渭分明，按职能要求对执政官的权力进行“分割”并由不同的执政官去执掌，它本身是基于社会客观条件对国家职能分工要求的产物，重在于对国家职能的“分割”，并没有形成权力制肘的设置初衷。
可见，从分权理论的起源上看，分权完全是社会分工——直接表现为国家职能分工的结果。这种将权力的等级分权和分类分权结合在一起的“合作性国家”明显具有把权力的分离、限制和制度性结构相衔接的趋势。([德]马克斯·韦伯.论经济与社会中的法律.张乃根译.中国大百科全书出版社，1998[p50])到近代，经过孟德斯鸠、卢梭等人揉和两种分权形式的长处，形成了西方国家系统的公法理论和国家理论。分权理论的核心是三权分立，它实质上是在国家权力体系内部引入市场竞争机制和创制了一种民主机制，主旨是以权力制约权力。它派生了一系列制约国家权力的内生制度，如权利分立和制衡制度等。
三是权力与权利均衡论。分权是和权力限制相辅相成的。当权力按照国家职
