对中国地方政府制度创新作用的一种阐释其它经济学论文

    中国的市场化是一场前所未有的制度变迁，并带有明显的政府主导色彩，政府实施了大规模的制度创新。在渐进改革的路径下，地方政府在很多领域都充当了制度创新“先行官”的角色。本文不准备就此作全面的展开，而主要对其最重要领域——产权制度创新所起的作用作一些探讨。

　　一、打破原有制度变迁的路径依赖，以多元产权制度创新推动中国的市场化进程

　　所谓路径依赖，指的是制度变迁的路向对现存制度安排存在一定的依赖关系。决定制度变迁路径的有两种力量：报酬递增和不完全的市场。如果没有报酬递增和不完全的市场，制度并不重要。但是由于报酬递增和不完全市场的普遍存在，制度就变得很重要，类似于技术变迁中4个方面的强化机制就会发挥作用：[1]（1）设计一项制度需要大量的初始成本；（2）学习效应；（3）协调效应；（4）适应性预期。随着以特定制度为基础的契约的盛行，将减少不确定性，从而得到自我强化而持续下去，或是良性循环，或是锁定（Lock-in ）在某种无效率的状态下。一旦进入了锁定状态，往往要引入外生变量或依靠政府体制的改变才能扭转其方向。[2]（p133）

　　由于历史的原因，我国选择了一条以国有制为主的产权制度安排，它与计划经济体制相适应。改革初期，无论是理论界还是实践界，绝大多数人都相信这种制度安排还有生命力，可以通过改革使其逐渐完善。因上述4个方面的自我强化机制而形成制度的路径依赖，使制度主体难以从制度内部寻求突破。（1）人们相信，原有制度会随着它们的推行，单位成本和追加成本都会下降。（2）通过不断的改进，如放权让利和加强管理方等，降低制度的运行成本，增加制度的产出。（3）众多与之相适应的组织，如政府机构、金融与商业网络等，其运作习惯和方式都与其密不可分，法律制度、习惯和道德等正式和非正式规则等，也与之共生共存，从而产生相互协调的制度效应，强化对传统制度的依归。（4）与传统体制相适应的组织及其成员是既得利益者，维护原有的制度对它们来说可以减少不确定性，对未来有较好的收益预期。而对市场制度规则，则超出了其知识范围之外而难以把握。

　　国有企业的产权属国家所有，政府代为行使所有权。政府目标的多重性决定了国有企业的自主权不可能真正落实。政府除了要满足企业的利润最大化的要求外，也要满足社会的要求，如就业水平和社会保障等。而在实际生活中，是很难两全的。为了保证就业率，政府会在自己的权力范围内干预企业的裁员措施。官员往往有一定的任期，为了达到任期内利益的最大化，可能要求企业上那些短期内见效快的项目，这就有可能违背市场规律。要知道，政府总会有办法通过各种正式或非正式制度安排对企业的经营者施加影响。因此，指望缺乏自主权的国有企业去推动市场化进程，就是一句空话。在这种制度依赖下，市场化的动力只能源自体制外的其他经济力量。

　　改革初期，中央政府的放权让利使地方政府具有了独立的行为目标和行为模式，具有了强烈的追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机。[3]然而，中央给予地方在国有经济的权力运作空间很有限，改革的难度和成本大，迫使地方政府从传统体制外入手，进行增量制度创新，培育新产权主体，[4]获得改革的比较效益。于是，一些地方政府做出种种制度安排，直接投资、组织或扶持非国有产权制度，如兴办乡镇企业，鼓励和扶持个体和私营企业的发展，引进外资和促进“三资”企业的发展，发展股份合作制等，从而使中国原有单一产权制度向多元产权制度过渡。

　　乡镇企业、个体企业、私营企业和外资企业与市场经济有着天然的联系。它们始终没有被纳入资源配置计划的盘子中，其资源要素的供给主要从计划范围以外取得，产品也在计划渠道以外销售。企业经营预算的约束是比较硬的，职工没有铁饭碗，经营不善就要被淘汰。乡镇企业，虽然也是集体企业，但由于公有化程度相对比较低，经营自主权也相应较大，容易走上市场。乡镇政府和村集体组织相对直接依靠于企业的发展，他们更注重按市场规律办事，减少交易费用，提高企业的收益率。作为乡镇企业产权的最终代表者的社区居民，由于委托—代理链条短，地域和人际关系范围也较窄，相对于国有企业更能实现对企业经营者的监督。另外，乡镇企业经营者的职位是硬约束的，与经营业绩直接相关，市场准则发挥着根本性的作用。[5]这种种原因，使乡镇企业必须走市场化的道路。其他新经济形式，如个体企业、私营企业和外资企业则无论从哪个方面看，都是市场经济的当然力量。

　　樊纲等人最近研究了中国各地区的市场化程度。他们选择了“政府与市场的关系”、“非国有经济的发展”、“产品市场的发育程度”、“要素市场的发育程度”和“市场中介组织发育和法律制度环境”5个指标作为衡量市场化程度的依据，各项的权重分别是：0.231、0.282、0.148、0.242、0.097，非国有经济所占的权重最大，说明它们对中国的市场化进程作出了最重要的贡献。

　　从表中可以看出，非国有经济（增量经济）与市场化程度有着高度的正相关性。市场化程度前4名的省份，其非国有经济的比重也总是排在前4位。而且，一个地区非国有经济的比重越高，其产品市场和要素市场的发育程度也相对较高。因为，非国有经济的原材料、产品销售、劳动力、资金等要素更多地来自于市场，相应地要求产品市场和要素市场有较好的发育，也为其成长提供了广阔的空间。由此，导致市场化的全面推进。



　　非国有经济对市场化的另一个推进作用是以自己的进入市场而与国有经济形成竞争态势，对国有经济施加压力，促使它们走上市场，从而使增量市场化向存量市场化过渡。特别是在价格双轨制的条件下，国有企业的原材料购买和产品销售开始受边际价格的调节（注：如果没有非国有经济的进入，价格双轨制条件下，对计划外的产品价格就有可能高于计划内产品的价格，形成垄断的局面。），它要与非国有企业争能源、原材料和市场份额。1984年城市经济改革全面摊开前后，国有企业先后进行的包括利改税、拨改贷、企业承包制和股份制等改革试验，事实上都是在这种竞争压力下所内生出的。[6]同行业中国有经济与非国有经济之间的竞争，必然使得它们之间越来越按照市场规律办事，典型的例子是原有的价格垄断被打破，价格形成机制以供求关系为依据。90年代以后不同企业之间的价格战就是市场竞争的表现和结果。以服装业为例，乡镇企业的进入对国有部门带来了竞争压力，市场竞争使行业的平均利润率大大下降。1980年纺织业的资金利税率为69％，而到1991年，却只有7％。[7]张军把国有企业称作“主导部门”，把同行业的非国有部门称作“边界部门”，代表着主导部门的“竞争性边界”。[8]（p260）在中国改革的初期，竞争性边界主要是乡镇集体企业。从80年代中期开始，个体经济和私营经济有了较快的增长，进一步扩大了竞争性边界的规模。与此同时，政府也逐渐减少了计划经济的范围，从而使中国的市场化领域不断扩大。正如诺思指出的，重要的是进入（即进入竞争性边界）——进入创造了竞争，刺激了市场发展，导致国家控制的放松和垄断程度的下降。[9]

　　二、以新制度的“补偿”作用，降低制度变迁的成本

　　变革是需要付出成本的。樊纲把它分为实施成本和摩擦成本。[10]增量经济的发展和壮大而提供的“收入增量”可以为改革提供必要的“补偿”，有利于减少摩擦成本。另外，新体制的成长还可以减少“实施成本”，即为改革提供“体制示范”，逐步增加新体制的“知识存量”。

　　增量经济对旧体制的补偿作用主要表现在：（1）对存量经济的补偿。由于增量经济的逐步发展，国家因之而增加了税收，居民增加了银行储蓄，政府利用这些收入增量而加大了对国有经济的投入，从而减少那些对旧体制还“留恋”的人们对变革的阻力。（2）通过转移支付对旧体制下的人们实施的补贴。如实行多年的对城市居民的副食品价差补贴，众多机关和单位工作人员的工资晋升，社会保障体系的建立和完善等。（3）新的获利机会的补偿。如新体制经济提供的大量就业机会。（4）关联性补偿。即一部分家庭成员的损失可以从另一部分家庭成员的获益中得到补偿。

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