法律文书公告送达问题初探
一、公告送达的概念及特点
公告送达是一种推定送达，指受诉法院在受送达人下落不明或采取直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达、转交送达方法均无法送达时，而将需送达的诉讼文书的主要内容予以公告，公告经过一定期限推定为已经送达、产生送达后果的送达方式，即视为送达。公告送达是法院诉讼送达的一种补充方式，不是第一选择方式和唯一的一种方式。法院在送达法律文书时，一般情况下都应以直接送达为原则，辅以留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达等方式进行，除特殊情况才可采取公告送达的方式。
我国《民事诉讼法》第84条，《最高人民法院关于适用〈民诉法〉若干问题的意见》第88条、第89条对公告送达进行了规范，公告送达有如下特点：1、公告送达是在受送达人下落不明，或者用其他方式无法送达的情况下，所适用的一种送达方式；2、公告的法定期限是60日，自公告之日起经过60日，即视为送达；3、公告的方式，可以是在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告；4、公告送达，应当在案卷中记明原因和经过；5、公告的内容，公告送达起诉状或者上诉状副本的，应当说明起诉或者上诉要点、受送达人答辩期限以及逾期不答辩的法律后果；公告送达传票，应当说明出庭地点、时间以及逾期不出庭的后果；公告送达判决书、裁定书的，应当说明裁判的主要内容，属于一审判决的，还应当说明上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。
公告送达的目的，一是为了让当事人知晓特定的内容，是为了使被送达人参加诉讼，及时行使诉讼权利，是希望借助公告这种手段以告知当事人，以保障当事人能够及时行使自己的权利，维护自己的利益；二是确保案件程序合法，审理公正。公告送达是为了保护权利人根据公平原则而设定的法定送达方式，公告送达和其它送达方式一样，能产生预期的法律后果，能使被送达人形成诉讼上的权利、义务关系。
二、民商事审判中公告送达增多的原因分析
近年来，民商事审判中适用公告送达不断增多，究其原因，主要存在于以下几个方面：一是当前社会人口流动量大，城镇和农村大部分劳动力都外出务工，长期不在家，无法知其下落；二是现代先进的通讯和网络技术为人们提供了广阔的感情交流平台，即使是身处天南地北的有情人也能终成眷属。但是不断加快的生活节奏和婚姻价值观念的改变，使得他们喜则“闪电结婚”，恶则分道扬镳，婚姻家庭纠纷增多，而实际送达则困难重重，导致公告送达随之增多；三是一些个体经营者在经营破产或欠下巨额债务后，为躲避债务，举家外迁或长期不归，致使案件只得适用公告送达。
在我国经济持续快速发展的情况下，人口流动的数量和范围将继续增加和扩大，为保证民商事案件审判工作的顺利开展，有效保护公民、法人和其他组织的合法权益，防止当事人恶意逃避应承担的法律责任，在民商事审判中将会更加广泛的适用公告送达。
三、公告送达适用中存在的问题
公告送达的规定，有效地保护了当事人的民事权益，也使得法院在一方当事人下落不明或者采用民事诉讼法规定的其他方式都无法送达的情况下，仍可以按照法定程序正常办案。但实践操作中公告送达也存在不少问题：
（一）对公告送达适用条件把关不严，扩大了公告送达的适用范围。
实践中，一些法院对当事人提出要求采用公告送达的案件，在审查“下
落不明”上流于形式，在穷尽“其他方式无法送达”上偷工减料，往往在采用一种送达方式无效后，甚至在未采用其他送达方式的情况下凭一些书面证明径直采用公告送达的方式；或者是把一方当事人的陈述，或以一、两次电话联系不上，或以一、两封信件被退回作为依据，就认定被送达人下落不明并决定适用公告程序，这种做法不仅不能保障受送达人的知情权，甚至给某些当事人恶意利用公告送达达到非法目的提供了机会。
（二）公告送达过分灵活导致滥用，被人利用实现恶意诉讼目的。
公告送达作为最后一种补救性的送达方式，仅适用于受送达人下落不明或采用其他送达方式无法送达的情形。但是立法和司法解释对公告送达的规定较为笼统，导致审判实践中存在滥用的情况：1、有些案件本来可以查找到受送达人的地址，能够直接送达，或是可以采用邮寄送达、委托送达的，却因怕麻烦等原因而直接适用了公告送达；2、有的当事人为了达到自己的诉讼目的，刻意隐瞒受送达人的地址，或者伪造受送达人下落不明的相关证据，从而使用了公告送达。如基层法院婚姻家庭类案件占很大比重，尤其是离婚案件，一些人为达到尽快离婚的目的，或在离婚诉讼中占“便宜”，故意不说出对方外出打工的地点及联系方式，甚至干脆乘对方刚刚外出打工时起诉离婚。这样不仅违反了公告送达的法定程序，剥夺了受送达人的诉权，而且导致案件处理结果是根据一方当事人的陈述和提供的证据，容易造成裁判不公和激发另一方当事人的抵触情绪。
（三）公告方式单一、不科学。
在公告方式上，司法解释规定可以在法院的公告栏、受送达人的原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告。而在法院的实际操作过程中，所有的公告案件一律在《人民法院报》上刊登公告，这样做虽是严格按照法律规定来办理的，但绝大多数受送达人因没有看到报纸而缺席判决。并且在实践中，除了在报纸上刊登公告以外，能保证每一案件均能在法院公告栏张贴
公告的都不多，更不用说在受送达人住所地或者可能的活动地域范围张贴公告了。这些做法不利于真正保障当事人的合法权益。
（四）公告内容表述不全面、不规范。
1、公告送达对象只写明姓名或名称，如“某某某：本院受理某某一案，现依法向你公告送达开庭传票及举证通知书。自公告之日起60日，即视为送达……”这样的公告内容，没有受送达人的个人特征信息描述，不利于受送达人身份的特定化，受送达人即使自己看到这一公告，也无法确信某一公告中的受送达人是自己，就更不会采取相应的诉讼措施。
2、根据最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第八十八条、八十九条的规定，公告送达起诉状或上诉状副本的，应说明起诉或上诉的要点，受送达人答辩期限及逾期不答辩的法律后果；公告送达裁判文书的，应说明裁判的主要内容等。而实践中的公告并没有完全依照上述规定执行，大多数公告都不交待要点和主要内容，常见的公告表述是：“某某诉某某一案，本院已立案受理（或某裁判文书已发生法律效力），现依法向你送达……至公告发出之日起经过60日即视为送达。”至于起诉或上诉状的要点或裁判文书的主要内容是什么，从公告中根本无从得知。
3、裁判文书生效时间不够明确。适用公告送达裁判文书时，未对裁判文书的生效时间做出明确规定，容易使法律文书生效时间模糊不清，造成权利人申请执行的具体时间不明确，甚至出现了离婚判决书尚未生效，当事人就已经再次结婚，或是判决书尚未生效，申请人已经要求申请执行的情况。
（五）案件审判程序存在不规范。
1、卷宗中找不到适用公告程序的原因及查证、认定当事人下落不明之经过的记载和说明，违背了民诉法第八十四条第二款的要求，即公告送达应在案卷中说明原因和经过。多数案件只能在法律文书中看到“某当事人因下
落不明，经公告送达传票未到庭参加诉讼”的简单表述，对被送达人下落不明的时间、原因以及法院查找、认证“下落不明”的过程无任何说明和记载。
2、案件审理时适用了公告送达应诉通知、开庭传票的程序，宣判时想当然地也直接适用公告宣判或公告送达裁判文书，放弃了再次直接宣判或送达的可能。
3、缺席判决的案件都是适用普通程序审理的，在决定适用公告程序时，没有合议庭的决定，全凭合议庭中的案件主审人的个人意志决定，存在随意性。
四、规范和完善公告送达的几点建议
针对上述问题，为确保司法公正和法院工作的顺利开展，彰显司法文明，笔者认为应从以下几个方面对公告送达进行规范和完善：
（一）转变思想观念，慎用公告送达。
公告送达是送达的一种补充方式，是一种推定送达，是不得已的一种送达方式，只有在采用其他任何方式都无法送达的情况下才能使用，故要慎用公告送达，能不用则坚决不用。特别在审理离婚纠纷等身份案件中，不能仅凭原告提供了所在村委会或所在居委员的证明，即认为被告人下落不明，从而适用公告送达。另法院一定要依职权明确告知被告近亲属原告已经提起诉讼和缺席审理的法律后果，尽量通过各种途径使被告获知并出庭应诉。
（二）严格把握公告送达条件，防止公告送达滥用。
“一项诉讼程序只有具备了起码的刚性，才能得到诉讼主体的尊重;相应地，法院的权威地位才能树立，诉讼的效率才能得到保证。”适用公告送达时，一定要严格遵循“被告下落不明或通过其他方式都无法送达”的前提条件，提供被告下落不明或通过其他方式都无法送达的材料，并记录在卷。
被公告人下落不明的状况必须经查证属实，不能以原告一方的陈述，或以一两次电话联系不上，或以一、两封信件被退回即认定被告下落不明。对
自然人进行公告的，应该由公民居住地的公安机关、居（村）委会或其所在单位共同出具离开住所、不知下落、无法代收或转交的证明；对法人进行公告的，应有工商行政管理部门或其行政主管部门出具无人经营、负责人不知下落、无法通过其他方法送达或转交的证明。另在掌握“下落不明”的标准时，人民法院应主动审查或者依法取证，比如调取受送达人的近亲属或原住所地邻居的证人证言或者调查笔录；询问原告关于被送达人的情况、住址、下落不明的时间、原因并制作成笔录；再比如邮寄送达诉讼文书被退回的，法院工作人员最好亲自到被送达人的户籍地或者住所地进行现场确认，并向周边的群众了解相关的信息，以确定被送达人是否真的下落不明等，以此为补充依据，排除有较可靠线索可以找到受送达人的情形，以规范证明的形式和内容。总之，只由在穷尽其他送达方式仍无法找到被送达人的前提下，才可推定被送达人下落不明。尤其是在离婚等关系身份类案件中，必要时应通过积极联络受送达人的父母、亲戚等进一步核实情况，避免对方当事人的恶意公告申请得逞。
（三）规范公告送达的内容，确保公告内容表述全面、规范。
公告送达的内容须根据最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第八十九条的规定，相关的法律事项应通过公告公之于众。另在送达法律文书的公告中，应增加受送达人身份特征的信息，如性别、年龄、户籍所在地、身份证号码等，以使受送达人在看到公告后能够确信送达人就是自己，从而采取积极的应诉措施维护自己的合法权益。有人提出如果在公告中向受送达人说明送达法律文书的具体内容，会增加当事人的诉讼负担，因为公告的费用由当事人承担，公告的字数增加，必然增加当事人的经济负担。笔者认为，采取在公告中增加法院承办人员办公电话的变通方式以替代公布法律文书的具体内容，以便让受送达人通过主动联系承办人来获取具体公告内容，也可达到同样的效果，这样做既可以减轻当事人的负担，也可以满足
当事人的权利需求。
（四）完善公告方式，使公告送达切实起到应有的作用。
严格按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第八十八条的规定，除在《人民法院报》刊登和在法院公告栏内张贴公告外，同时在被送达人的原住所地、户籍所在地、可能流入地的人口密集地区张贴相关法律文书和公告，并用影像的形式将送达情况固定并附卷备查。在公告的同时，将相关法律文书和公告向被送达人原住所地的基层组织和被送达人的父母、子女、兄弟等亲属送达，并在受送达人住所处和所在单位或基层组织行张贴，同样采取摄影、照相等方式将张贴的现场固定并归入卷宗，以证明法院已经进行公告送达的事实。另外，目前科技水平已达到相当高的层次，笔者认为网络传媒公告也可作为公告的方式予以尝试。
这样做，一方面可以通过他们帮助查找受送达人，尽最大可能使受送达人在公告期内行使诉权；另一方面，即使受送达人没有能够见到法院的公告而在法院裁判文书生效后出现，也有利于受送达人理解法院裁判是依法经过公告送达程序后才做出的，是符合法定程序的，从而能够消除受送达人的抵触情绪，从而接受法院的裁判结果，以防当事人在案结后以不知情为由闹事，甚至产生新的涉诉信访问题和矛盾纠纷。
（五）建立和完善法院内部审批、合议程序。
“一项诉讼程序只有具备了起码的刚性，才能得到诉讼主体的尊重;相应地，法院的权威地位才能树立，诉讼的效率才能得到保证。”适用公告程序应建立必要的审批制度和合议制度，决定适用公告程序应当慎重、严格，在法律没有明确规定的情况下，应建立一定的审批制度予以把关，按普通程序审理的案件应由合议庭决定，不应由独任审判员或案件的主审人个人随意决定，以防止错误适用的危害后果发生。在缺席审理案件时，要求承办法官要依职权明确告知被告近亲属原告已经提起诉讼和缺席审理的后果,卷宗中
必须详细记载适用公告程序的原因、查找认证的过程、公告的方式和过程等，以确定推定过程符合法律规定及推定事实能够成立。
（六）完善裁判文书生效证明发放制度。
裁判文书生效证明，是指由人民法院出具的，能够证明裁判文书生效确切时间的法律文件。其作用有：一对有给付内容的案件，告知当事人，法律文书已经生效，权利人可以申请法院实现其权利，义务人应自觉按照法律文书确定的内容履行义务；二对于离婚纠纷案件的双方当事人，其婚姻关系已正式解除，双方均可以享有再婚的自由。为避免在审判实践中出现裁判文书尚未生效，权利人已经申请执行，或是离婚案件当事人婚姻关系尚未正式解除，一方当事人就再次登记结婚的情况，应完善裁判文书生效证明发放制度，同时在宣判时务必要注意强调生效时间的问题，以切实保障适用公告送达的案件中受送达人的合法权益，避免另一方当事人利用案件裁判文书尚未生效的间隙，钻法律空子，提前实现通过诉讼取得的相关权益，以维护法律的严肃和尊严。
（七）及时适用诉讼中止制度。
法院在缺席审理公告送达案件的实体处理上，基本上是依赖于原告提供的证据进行认定，法院一般情况不主动调查收集证据，只承担审查和认证的职能，如果法院仅凭原告的单方举证且是较单一的举证而据此作出实体的判决，就有可能存在不当。如离婚纠纷不仅涉及一个家庭稳定，还涉及许多社会问题，作为社会的一个细胞，其保护或维系的方式应有其特殊性，而不能简单适用证据规则草率处理。所以在案件审判过程中，如果证据存在瑕疵应及时裁定中止诉讼，不要忙于下判，把证据的问题搁置一下，等待当事人的出现，则一切就明了了，这样也不会引起原告的诉讼时效的问题。
